Le gouvernement vient de présenter son projet de loi de finances pour 2024. Faisant une analyse critique des mesures qui y figurent, le spécialiste de la fiscalité Simon-Pierre Sengayrac, démontre que la volonté de baisser les impôts entre en collision avec celle de réduire le déficit public, que les investissements verts proposés sont loin de répondre aux objectifs de décarbonation et que, enfin, les baisses de dépenses publiques à travers plusieurs pistes d’économies fragiliseront notre modèle social, et en particulier les classes populaires.
La trajectoire budgétaire du gouvernement pour 2024 est claire : il faut réduire les déficits publics, réduire le taux d’endettement, investir massivement dans la transition écologique et dans les services publics, sans augmenter les impôts et en réduisant les dépenses. Exercice d’équilibriste, mission impossible, travail aussi facile que de trouver une aiguille dans une botte de foin… Cette ambition manifeste un « trilemme entre transition écologique, cohésion sociale et austérité budgétaire »1Clara Léonard et Mathilde Viennot, « Le triangle d’incompatibilité du PLF 2024 », Alternatives économiques, septembre 2023..
Le projet budgétaire du gouvernement est pour partie louable. L’effort en matière de financement de la transition écologique n’a jamais été aussi important avec 7 milliards d’euros de nouveaux crédits prévus en 2024. On est certes toujours loin des 30 milliards d’euros d’investissements supplémentaires évoqués par le rapport de Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, mais nous partons de bien loin. Plus encore, la réduction des déficits publics est, il est vrai, un objectif important pour conserver la soutenabilité de notre modèle social, en particulier après trois ans de forte hausse de la dette liée aux mesures prises en réponse au Covid-19 et à la crise énergétique. Enfin, investir dans les services publics apparaît comme une nécessité pour combler l’écart entre besoins des usagers et capacité des administrations à y répondre2Voir le récent rapport du collectif Nos services publics sur le sujet : Rapport sur l’état des services publics, septembre 2023..
Pour autant, la direction choisie est critiquable dans ses prémisses et dangereuse dans sa mise en œuvre. Dans ses prémisses, l’obstination à baisser les impôts – déjà réduits de plus de 50 milliards d’euros depuis 20173Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023. – alors qu’on cherche à réduire le déficit public revient à se tirer une balle dans le pied et espérer gagner un marathon. Par ailleurs, une consolidation budgétaire comporte des risques économiques et sociaux à ne pas négliger. La baisse des dépenses publiques peut avoir un effet récessif sur l’économie française, alors même que le spectre de la stagflation plane sur notre pays, avec une croissance en baisse4La prévision gouvernementale a été abaissée à 1,4% pour 2024, contre 1,6% en juin. La Banque de France prévoit une croissance à 0,9% (source : Banque de France, projections macroéconomiques, septembre 2023). et une inflation qui dure52,6% prévus en 2024 (source : Banque de France, projections macroéconomiques, septembre 2023).. Naturellement, les baisses de dépenses, notamment sociales, conduisent à fragiliser les classes populaires, alors qu’elles subissent déjà les effets de l’inflation sur leur pouvoir d’achat.
C’est pourquoi, alors que le projet de loi du gouvernement arrive à l’Assemblée nationale pour engager les débats budgétaires, cette note propose une analyse critique des mesures qui y figurent.
Analyse des recettes
L’obstination à vouloir réduire les prélèvements obligatoires dans le contexte actuel est idéologique et irresponsable
Le ministre des Comptes publics Thomas Cazenave le martèle : non seulement il n’y aura pas de hausses d’impôts d’ici 2027, mais le gouvernement cherche à les réduire encore6Voir notamment Entendez-vous l’éco, France Culture, 2 septembre 2023.. Alors qu’ils ont déjà été réduits de plus de 50 milliards d’euros7Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023. depuis 2018, il est prévu de progressivement supprimer la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’un des derniers impôts perçus par les collectivités, et de réduire de 2 milliards d’euros la fiscalité sur le travail (sans que l’on sache pour l’instant comment). Une telle obstination, dans le contexte budgétaire actuel, relève de l’idéologie. Ces baisses d’impôts peuvent avoir d’autres utilités (hausse du pouvoir d’achat, compétitivité des entreprises, incitations à la création d’emplois et à l’investissement) mais elles contribuent à aggraver les déficits. Si la priorité aujourd’hui est réellement la réduction de ces déficits, alors il est impensable de s’obstiner à baisser les prélèvements obligatoires, qui représentent 85% des recettes de l’État8Fipeco, La définition, le niveau et la répartition des prélèvements obligatoires.. Cela reviendrait à vouloir gagner la coupe du monde de football sans Mbappé, Griezmann et Benzema.
Par ailleurs, les baisses de prélèvements obligatoires comportent de nombreuses vicissitudes :
- l’allègement de la fiscalité du capital (transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune – ISF – en impôt sur la fortune immobilière – IFI – et prélèvement forfaitaire unique – PFU) n’a eu aucun effet perceptible sur l’investissement9Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie, 2022.. Ces réformes étaient pourtant justifiées par l’espoir de stimuler l’épargne productive et de financer l’économie française ;
- les plus aisés ont été les principaux bénéficiaires des baisses d’impôts, contribuant donc à la hausse des inégalités10Paul Dutronc-Postel, Brice Fabre, Chloé Lallemand, Nolwenn Loisel et Lukas Pusching, Les impacts redistributifs du budget 2022 sur les ménages, et rétrospective des cinq dernières années, Institut des politiques publiques, 2021. ;
- la suppression de la taxe d’habitation et des impôts de production a coupé les collectivités de ressources locales, menaçant leur autonomie financière. Si ces baisses ont bien été compensées « à l’euro près »11La compensation a pris la forme de transferts de fiscalité entre strates de collectivités : les communes ont obtenu une part de taxe foncière revenant antérieurement aux départements, les intercommunalités et les départements ont perçu une fraction de TVA., les collectivités se retrouvent dépendantes du produit d’impôts nationaux, comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et des dotations de l’État. L’idée originelle que la valeur immobilière et l’activité d’un territoire devaient être valorisées dans les budgets locaux tombe progressivement en désuétude ;
- la suppression de la redevance audiovisuelle, toutes choses égales par ailleurs, est une menace sur l’indépendance des médias. Cela fait dépendre leur financement du budget général de l’État, qui peut décider à tout moment de réduire ou supprimer les crédits qu’il lui verse ;
- les baisses de cotisations sociales salariales, compensées par la contribution sociale généralisée (CSG), accroissent la fracture existante du modèle bismarckien de Sécurité sociale qui veut que les prestations soient financées par des cotisations, et non par l’impôt : ici encore, cette évolution accroît la dépendance des caisses de Sécurité sociale au budget de l’État.
Il en résulte un système fiscal qui a perdu de sa résilience, reposant sur un socle d’impôts et taxes restreint : TVA, impôt sur le revenu, CSG, droits de mutation. Le produit de ces impôts, fortement corrélé à l’activité, menace ainsi directement le financement de nombre de politiques publiques nationales, mais également les budgets des collectivités, et nombre de prestations sociales.
Pour justifier ces mesures, le gouvernement fait appel au vieux mythe de la courbe de Laffer, maintes fois battu en brèche. Selon Sylvain Maillard, président du groupe Renaissance à l’Assemblée nationale, « plus on baisse les impôts, plus leur produit augmente ». C’est faux. Il n’existe aucun lien de causalité démontré entre les deux. La hausse du taux de prélèvements obligatoires observée est en réalité le reflet de dynamiques macroéconomiques :
- les prix de l’immobilier et le volume de transactions immobilières, en hausse jusqu’à fin 202212Marché immobilier : tendances et évolution des prix de l’immobilier – janvier 2023, Notaires de France ; L’évolution des prix de l’immobilier sur 10 ans, Nexity., expliquent la hausse du produit des frais de notaires ;
- les droits de succession sont en forte hausse depuis 2010, ce qui est lié à la hausse de la valeur des patrimoines transmis, et à leur concentration13Clément Dherbécourt, L’évolution de long terme des transmissions de patrimoines et de leur imposition en France, OFCE, 2019. ;
- la croissance économique tire les recettes de la TVA14Rapport public annuel, Cour des comptes, 2023. ;
- les dynamiques du marché de l’emploi15Insee, Chômage au sens du BIT et indicateurs sur le marché du travail (résultats de l’enquête emploi) – premier trimestre 2023, mai 2023. (baisse du taux de chômage, hausse du taux d’emploi) signifient que davantage de salaires sont versés sur lesquels sont prélevés impôt sur le revenu et cotisations sociales : il n’est pas étonnant donc d’observer une hausse de ces recettes ;
- plus récemment, la « greedflation » ou « cupidflation », inflation tirée par la hausse des marges des entreprises, explique la hausse de l’impôt sur les sociétés16Euro Area Inflation after the Pandemic and Energy Shock: Import Prices, Profits and Wages, Fonds monétaire international, 2023..
Le seul impôt17Une étude du Conseil d’analyse économique (Les Impôts sur (ou contre) la production, 2019) indique que les impôts de production sont un frein à l’investissement des entreprises mais aucune étude ne montre que leur suppression a entraîné une hausse de l’investissement. La Direction générale du Trésor indique dans son Rapport économique, social et financier de 2021 qu’elle anticipait cette hausse, mais elle n’est pour l’instant pas visible. De même, une étude de Rexecode (État des lieux de la fiscalité locale de production, septembre 2023) présente plusieurs signaux positifs d’investissements en France, mais aucune démonstration n’est faite de leurs liens avec la baisse de la fiscalité de production. pour lequel il est avéré que sa baisse a conduit à une hausse de son produit est le prélèvement forfaitaire unique (PFU) : la baisse de la fiscalité sur les revenus du capital a incité les entreprises à rémunérer leurs dirigeants sous forme de dividendes plutôt que sous forme de salaire18Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie, 2022.. Cela leur permet de ne pas payer les cotisations associées aux salaires. Elles s’exonèrent donc du financement de la Sécurité sociale. Est-ce une nouvelle réjouissante ? Cela a par ailleurs accru la rentabilité des investissements des ménages les plus aisés (ceux dont le revenu est taxé aux tranches marginales supérieures à 30%), qui ont vu la fiscalité de leurs revenus du capital baisser. Une telle réforme a donc en plus alimenté les inégalités entre ceux qui concentrent déjà un fort capital, et ceux dont la seule rémunération est le travail.
La volonté de raboter des niches fiscales injustes, polluantes et/ou inefficaces va dans la bonne direction
S’il ne compte pas augmenter les « grands » impôts, l’État a quand même prévu quelques hausses ciblées de recettes fiscales, notamment sur les activités polluantes – ce dont on peut se réjouir.
L’ambition de supprimer des niches fiscales dites « brunes », c’est-à-dire incitant à la pollution, était une excellente nouvelle. Las, le texte ne prévoit que la suppression de l’avantage sur le gaz non routier bénéficiant à l’agriculture et à la construction, sur plusieurs années. Inscrite dans les projets de loi de finances depuis 2019, elle est jusqu’à présent passée à la trappe chaque année sous l’effet des lobbys et, cette année encore, on perçoit leur ombre dans cet étalement dans le temps de sa suppression. Cette avancée modeste est largement insuffisante. En particulier, il serait judicieux que le gouvernement revienne aussi sur l’exonération de taxation du kérosène sur le secteur aérien – coûtant 3,5 milliards d’euros par an ou encore le différentiel de taxation entre essence et diesel – coûtant 1,6 milliard d’euros19Maxime Ledez et Charlotte Vailles, Dépenses fiscales défavorables au climat : quelles sont-elles et combien coûtent-elles ?, Institute for Climate Economics (I4CE), 8 juin 2022..
Il faut toutefois être vigilant quant aux conséquences sociales de telles mesures : il ne s’agit pas tant de renchérir des comportements polluants que d’accompagner des secteurs devant réaliser leur transition écologique. En ce sens, la suppression de niches brunes doit s’accompagner d’aides à la transition pour changer les usages et les pratiques et financer l’acquisition d’équipements et matériels peu polluants20Pour des pistes d’aides à la transition, voir notamment Simon-Pierre Sengayrac, Le nécessaire retour en grâce de l’impôt pour faire face à l’urgence écologique et lutter contre les inégalités, Fondation Jean-Jaurès, mai 2023..
La création d’une nouvelle taxe sur les « grandes exploitations d’infrastructures de transport de longue distance » (entendre les aéroports et les concessions autoroutières) contribue à verdir la fiscalité française et, en ce sens, est à saluer. On peut imaginer que cette taxe portera sur les bénéfices de ces sociétés, un récent rapport de l’Inspection générale des finances ayant mis en évidence que les sociétés autoroutières avaient dégagé des marges largement supérieures aux estimations21Le modèle économique des sociétés concessionnaires d’autoroutes, Inspection générale des finances, février 2021..
Dans le même ordre d’idée, il est prévu une taxe exceptionnelle sur le raffinage, qui a vu ses marges fortement augmenter avec la hausse des prix de l’énergie. Ces mesures sont bienvenues à double titre : la taxation d’activités polluantes est un pas supplémentaire vers la transition écologique du pays, et la redistribution de profits exceptionnels marque la possibilité de réduire les déficits sans affecter le niveau de vie des ménages.
Un rapport parlementaire22Jérôme Guedj et Marc Ferracci, Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, « Contrôle de l’efficacité des exonérations de cotisations et de contributions sociales », septembre 2023. a également proposé un recentrage des exonérations de cotisations sociales patronales sur les salaires inférieurs à 2,5 Smic23Ces exonérations portent aujourd’hui sur les salaires allant jusqu’à 3,5 Smic.. Ces exonérations étaient initialement motivées par la volonté de baisser le coût du travail pour stimuler la création d’emplois et accroître la compétitivité des entreprises françaises. Mais ce rapport indique qu’elles sont « sans effet significatif sur l’emploi ou la compétitivité » des entreprises, alors qu’elles coûtent chaque année 1,5 milliard d’euros en recettes non perçues. Il serait donc logique de supprimer un dispositif inefficace, qui creuse le déficit des comptes sociaux, et qui se traduit par une aide non ciblée aux entreprises.
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Abonnez-vousAnalyse des dépenses
L’objectif de baisse de la dette est louable, à condition de le faire pour de bonnes raisons et sans impacter les classes moyennes et populaires
Bruno Le Maire a annoncé qu’il serait « intraitable » sur la baisse de la dette publique24France Inter, mai 2023.. Le seul montant de notre dette publique, 3000 milliards d’euros, justifierait à lui seul l’impérieuse nécessité de se désendetter. En balance, l’effondrement imminent du pays. Rappelons que quand François Fillon affirmait en 2007 être à la tête d’un État « en situation de faillite »25François Fillon, « Je suis à la tête d’un État qui est en situation de faillite », INA., le montant de la dette publique était plus de moitié moins élevé qu’aujourd’hui26À la fin 2007, la dette publique était de 1 209 milliards d’euros (Source : Insee, Dette trimestrielle de Maastricht des administrations publiques – 4e trimestre 2007)., et qu’entre-temps aucun effondrement financier, aucun chaos économique, aucune invasion de sauterelles, n’a été rapporté dans notre pays. Il ne s’agit pas de ne pas prendre au sérieux notre niveau d’endettement, mais de le traiter avec justesse et justice.
Traiter le sujet de la dette avec justesse
Il est effectivement indispensable de réduire notre dette, non pas car elle a atteint le montant symbolique de 3 000 milliards d’euros, mais parce qu’un taux d’endettement élevé affaisse la souveraineté du pays. En effet, la dette de l’État étant en majorité détenue par des créanciers étrangers, plus elle augmente, plus le pouvoir de ces créanciers sur les décisions de politiques publiques s’accroît également. Ayons en tête l’exemple de la Grèce où des mesures d’austérité sans précédent ont été imposées entre 2011 et 2015 par ses créanciers réunis en Troïka (Fonds monétaire internationale, Commission européenne, Banque centrale européenne). Par ailleurs, la remontée des taux d’intérêts27Les taux directeurs de la Banque centrale européenne ont été levés dix fois depuis le 27 juillet 2022 pour atteindre le 20 septembre 2023 4% (taux de dépôt), 4,5% (taux de prêt marginal) et 4,75% (taux de refinancement). accroît la charge des intérêts d’emprunts (passés de 26 milliards d’euros à 41 milliards d’euros entre 2020 et 202328Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023.) et immobilise donc une part croissante du budget de l’État, non utilisée pour le financement de politiques publiques. Réduire le taux d’endettement est donc l’assurance de rester maîtres des décisions budgétaires, et de limiter la charge de la dette.
Point de dramatisation pour autant : les risques associés à cette dette sont faibles. En effet, le risque de défaut est mince car la France est solvable. Les recettes fiscales anticipées sont suffisamment certaines pour que l’État soit en mesure de rembourser ses dettes lorsqu’elles arrivent à échéance. De plus, les échéances d’emprunts s’étalent sur plusieurs années, voire plusieurs décennies. Les bons du Trésor, dettes de court terme (dont l’échéance est inférieure à un an), ne représentent que 165 milliards d’euros, soit seulement 7% du total de la dette29Agence France Trésor.. Par ailleurs, l’État français n’a aucune difficulté à se financer sur les marchés. Et pour cause, sa dette est un actif financier particulièrement prisé : les créanciers de la France continuent d’acheter des titres de dette française car ils ont confiance dans la capacité de l’État français à la rembourser, ce qui, in fine, est le juge de paix dans ce débat. Plus encore, ces créanciers ne souhaitent pas que la France se désendette trop et trop vite car ils perdraient l’un des supports de leurs investissements.
Traiter le sujet de la dette avec justice
Surtout, réduire trop rapidement cette dette aurait un coût économique, social et politique excessif.
Économiquement, le désendettement par baisse des dépenses publiques (ou hausse d’impôt, mais cette option est exclue par le gouvernement) a un effet récessif contreproductif du fait du mécanisme dit du multiplicateur keynésien. Ces baisses de dépenses conduisent en effet à casser la dynamique économique, ce qui peut aboutir à des fermetures d’entreprises, des licenciements, donc des pertes de revenus et une hausse de la pauvreté. En bout de course, le taux d’endettement n’est pas diminué. Le FMI expose même qu’une consolidation budgétaire a même tendance à l’accroître30A Rocky Recovery, Fonds monétaire international, avril 2023..
Socialement, la réduction des déficits publics pénalise les ménages et en priorité les plus fragiles. Que ce soit sous forme d’aides ou de services publics, les dépenses publiques constituent le levier de la redistribution et contribuent fortement à accroître le niveau de vie des plus fragiles. Une récente étude de l’Insee montre à ce sujet que la « redistribution élargie » (incluant transferts monétaires et valeur des services publics) multiplie par 3,6 le revenu des ménages les plus pauvres31Mathias André, Jean-Marc Germain, Michaël Sicsic, La redistribution élargie, incluant l’ensemble des transferts monétaires et les services publics, améliore le niveau de vie de 57 % des personnes, Insee Analyses, septembre 2023.. Il serait incompréhensible que le prochain budget vienne raboter ce modèle social de redistribution, alors qu’il bénéficie à une majorité de Français (57% des Français en sont bénéficiaires nets selon l’Insee), et que tous subissent déjà les effets de l’inflation sur leur pouvoir d’achat.
Si les baisses de dépenses publiques prévues par le gouvernement sont plutôt ciblées, le risque d’une fragilisation de notre modèle social doit nous alerter
Des pistes d’économies bienvenues
Parmi les 16 milliards d’euros d’économies de dépenses prévues dans le projet de loi de finances du gouvernement, 10 milliards d’euros concernent l’arrêt des dispositifs de soutien face à la crise énergétique (bouclier tarifaire, ristournes à la pompe), particulièrement coûteux. Pour autant, après l’annonce d’Emmanuel Macron, le texte prévoit le prolongement de l’indemnité carburant pour les travailleurs modestes en 2024. Ce « chèque à la pompe » d’une valeur maximale de 100 euros par an servant à financer les trajets vers et depuis le lieu de travail bénéficierait à 5 millions de foyers et coûtera 500 millions d’euros. Ce genre de dispositif sparadrap a représenté en deux ans un coût élevé et non soutenable pour les finances publiques et n’apporte pas une réponse structurelle à l’inflation des prix énergétiques. En ce sens, ils manifestent de manière éclatante qu’en l’absence de politique environnementale ambitieuse, la contradiction entre « fin du monde » et « fin du mois » est inévitable :
- d’un point de vue environnemental, le recentrage des dispositifs d’aides à la pompe est bienvenu car ils reviennent à subventionner la production et la consommation d’énergies fossiles, et contribuent donc à éloigner la France de sa trajectoire de neutralité carbone ;
- en revanche, la fin de ces dispositifs contribuera à accroître les tarifs de l’énergie, chiffrés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) à entre +10% et +20% sur 202432Conférence de presse d’Emmanuelle Wargon, directrice de la CRE, 14 septembre 2023.. L’impact de cette hausse, s’ajoutant à déjà deux années d’inflation, aura un impact social important.
Ainsi, si le recentrage des dispositifs « anti-crise énergétique » est plutôt souhaitable, étant donné leur coût et leur relative inefficacité à répondre de manière structurelle à l’inflation des prix énergétiques, il est indispensable de les remplacer par d’autres mesures de soutien aux ménages et entreprises qui ont des difficultés à modifier leurs usages fossiles (pour se déplacer, pour se chauffer, etc.).
Enfin, 4,5 milliards d’euros concernent l’arrêt de dispositifs d’aides aux entreprises créés en réponse du Covid-19. Ceux-ci étant mal ciblés, ayant créé des effets d’aubaine33Rapport final du comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, France Stratégie et Inspection générale des finances, juillet 2021., il est effectivement utile de les supprimer.
Une inquiétude liée aux économies sur le modèle social
En revanche, les pistes d’économies touchant la Sécurité sociale sont plus inquiétantes car elles font peser un risque sur la cohésion sociale et la qualité de notre modèle de protection sociale : le doublement de la participation forfaitaire au coût d’une consultation médicale (passant de 1 euro à 2 euros) et le doublement de la franchise sur les médicaments (passant de 0,5 euro à 1 euro). Plusieurs propositions, évoquées ces dernières semaines et pour l’instant absentes du texte, renchériraient l’accès aux soins pour les classes populaires, alors que le non-recours est un enjeu de santé publique. Si pour l’instant ces mesures ne figurent pas dans le projet gouvernemental, il est tout à fait possible d’y avoir recours par voie réglementaire à la suite des débats parlementaires.
Les politiques liées au marché du travail subissent également un rabotage. Le resserrement de l’accès aux allocations chômage, entré en vigueur en février 202334Loi du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi., devrait rapporter 700 millions d’euros. Le projet de loi de finances prévoit également un allègement de la politique d’apprentissage et des emplois aidés (pour une économie de 1 milliard d’euros). On peut craindre que ces économies renforcent les barrières à l’emploi de populations qui rencontrent déjà des difficultés à s’insérer sur le marché du travail (jeunes en études, personnes peu diplômées éloignées du marché du travail).
Par ailleurs, il est proposé le renforcement des contrôles associés aux arrêts de travail délivrés par les médecins, du fait d’une hausse du coût que représentent les indemnités journalières pour les finances sociales. Ce genre de mesure culpabilisante pour les travailleurs, à qui on reprocherait d’être malade, ne tient en plus pas compte de la réalité du marché du travail. La Première ministre Élisabeth Borne a elle-même reconnu que la hausse des arrêts de travail était un effet mécanique de la hausse de l’emploi35Intervention à la Rencontre des entrepreneurs de France, 28 août 2023.. Par ailleurs, les conditions de travail en France sont jugées particulièrement difficiles en comparaison des autres pays européens36Voir Dominique Méda, « Rendre le travail soutenable est un préalable indispensable à toute réforme », Le Monde, 28 janvier 2023 : elle y évoque plusieurs enquêtes françaises et européennes sur les conditions de travail.. C’est pourquoi une véritable politique d’amélioration des conditions des travailleurs permettrait de régler avec justice et progrès social le coût épineux des arrêts de travail.
Un resserrement des dispositifs d’aide au logement qui interroge
Enfin, deux pistes d’économies37Ces idées sont issues d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), non rendu public, mais évoqué lors du Conseil national de la refondation (CNR) portant sur le logement. Voir notamment : « Dépenses publiques : l’Inspection générale des finances identifie 2,5 milliards d’euros d’économie », La Tribune, juillet 2023. portant sur le logement, évoquées dans un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), interrogent.
La suppression du dispositif Pinel38Introduit dans la loi en 2014, ce dispositif offre un avantage fiscal aux ménages qui investissent dans des logements neufs en vue de les louer à des loyers plafonnés., coûtant environ 2 milliards d’euros à l’État39Projet de loi de finances 2024, Direction du budget, septembre 2023., semble contradictoire avec l’ambition de réduire l’écart entre offre et demande de logements, alors qu’une crise du logement s’installe en France. Si le dispositif Pinel n’est pas en mesure de répondre seul à cette crise, il offre une incitation à l’acquisition de logements neufs et, en ce sens, incite à la construction. Sa suppression pourrait donc conduire à accentuer le décalage entre offre et demande de logements, notamment en zone tendue, et renforcerait les difficultés rencontrées par les ménages aux revenus modestes à trouver un logement aux loyers « abordables ». Une telle mesure constitue donc une « bombe sociale » selon Sylvia Pinel, ancienne ministre du Logement à l’origine du dispositif40Sylvia Pinel, Radio France, juin 2023..
Par ailleurs, le dispositif de prêt à taux zéro (PTZ)41Le PTZ facilite l’accès à la propriété de ménages aux revenus modestes en leur donnant accès à un crédit sans intérêt pouvant représenter 40% du prix du bien. devrait être conditionné à l’achat d’un logement neuf en zone tendue ou d’un logement ancien à condition d’engager des travaux de rénovation. Cette mesure, qui devrait rapporter 900 millions d’euros 42Projet de loi de finances 2024, Direction du budget, 2023., constitue donc un nouveau frein à l’accession à la propriété des ménages modestes. Toutefois, ce recentrage semble adapté aux évolutions nécessaires du parc de logement en France : construire davantage de logements neufs et améliorer la performance énergétique du parc ancien. Cette mesure va donc plutôt dans la bonne direction.
L’effort de financement en matière de transition écologique est à saluer, bien que présentant des lacunes
Dans la droite ligne de la feuille de route de planification écologique43L’objectif de cette planification est de tenir les objectifs du Pacte vert pour l’Europe., présentée par Emmanuel Macron le 25 septembre dernier, le gouvernement prévoit d’engager 10 milliards d’euros supplémentaires au financement de la transition écologique, dont 7 milliards d’euros sur le budget 2024. Cet effort, sans précédent, semble marquer une inflexion dans le traitement du sujet environnemental par ce gouvernement. En ce sens, il est à saluer. Toutefois, l’analyse dans le détail de ces investissements révèle des incohérences et de grosses lacunes, qui indiquent en somme que les comptes ne sont toujours pas bons.
Pour commencer, cet effort, bien qu’historique, reste inférieur aux 30 milliards d’euros d’investissements supplémentaires que plusieurs études, dont le rapport de Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz44Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, Les incidences économiques de l’action pour le climat, France Stratégie, mai 2023., mettent en évidence comme un minimum à engager par le secteur public pour que la France tienne sa trajectoire de neutralité carbone. Le gouvernement dira qu’avec 10 milliards d’euros il fait sa part, les 20 milliards d’euros restants devant être engagés par les collectivités. Cet argument ne tient pas. Déjà, il s’agit de 7 milliards d’euros (et non 10 milliards d’euros) engagés pour 2024, les 3 milliards d’euros restants seront engagés en 2025. Sur ces 7 milliards d’euros, 1,3 milliard d’euros sont dédiés au fonds vert, un dispositif de financement de projets portés par les collectivités. Donc seuls 5,7 milliards d’euros457 milliards d’euros – 1,3 milliard d’euros = 5,7 milliards d’euros. portent sur des politiques à compétence nationale.
De plus, une ambiguïté sémantique est à relever. Le besoin de financement supplémentaire de 30 milliards d’euros par an vise la seule neutralité carbone de la France, et cible donc des investissements d’atténuation des émissions de gaz à effets de serre. Or, dans le détail, les 7 milliards d’euros présentés par le gouvernement portent sur une variété de thématiques : atténuation, adaptation, biodiversité, restauration d’espaces naturels, etc. On peut tout à fait s’en réjouir mais, pris isolément, ils sont tous insuffisants pour tenir les trajectoires de transition du pays :
- 1,2 milliard d’euros460,5 milliard d’euros pour les politiques de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et 0,7 milliard d’euros pour la rénovation énergétique des bâtiments publics. sont dédiés à la rénovation énergétique du bâtiment alors qu’il en faudrait plus de 3,3 milliards d’euros par an pour respecter la Stratégie nationale bas carbone4733,4 milliards d’euros entre 2021 et 2030 (Source : Maxime Ledez et Hadrien Hainaut, Panorama des financements climat – Édition 2022, I4CE, 2022). ;
- 1,3 milliard d’euros sont dédiés au fonds vert mais celui-ci finance des projets d’atténuation (rénovation énergétique des bâtiments), des projets d’adaptation (prévention des incendies et des inondations) et des projets liés à la biodiversité (renaturation en ville) ;
- 0,8 milliard d’euros sont dédiés à la transition écologique de l’agriculture et des forêts mais cela mélange des mesures d’atténuation (plan protéine), des mesures d’adaptation (fonds national pour la souveraineté alimentaire) et des mesures de préservation de la biodiversité (plan haies).
Pour éviter ce saupoudrage et des effets d’annonce à coup de chiffres importants, il est indispensable de mettre en place une véritable planification des financements écologiques. La présentation d’objectifs d’investissements annuels chiffrés et thématisés permettrait par exemple de mesurer l’écart entre les annonces et les besoins de financement par objectif, par filière, par territoire, etc.
En somme, les choix budgétaires pour 2024 donnent le sentiment que le gouvernement a choisi lui-même de se compliquer la tâche, par idéologie. De nombreuses dispositions sont louables (verdissement de la fiscalité, investissements verts, suppression de dépenses inefficaces), mais l’obstination à baisser en même temps les prélèvements, les dépenses publiques et le déficit fait peser de gros risques sur le modèle social. Les parlementaires devraient donc corriger le tir pour que l’assainissement des comptes publics ne se fasse pas au détriment de l’équité et de la protection des plus modestes.
- 1Clara Léonard et Mathilde Viennot, « Le triangle d’incompatibilité du PLF 2024 », Alternatives économiques, septembre 2023.
- 2Voir le récent rapport du collectif Nos services publics sur le sujet : Rapport sur l’état des services publics, septembre 2023.
- 3Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023.
- 4La prévision gouvernementale a été abaissée à 1,4% pour 2024, contre 1,6% en juin. La Banque de France prévoit une croissance à 0,9% (source : Banque de France, projections macroéconomiques, septembre 2023).
- 52,6% prévus en 2024 (source : Banque de France, projections macroéconomiques, septembre 2023).
- 6Voir notamment Entendez-vous l’éco, France Culture, 2 septembre 2023.
- 7Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023.
- 8Fipeco, La définition, le niveau et la répartition des prélèvements obligatoires.
- 9Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie, 2022.
- 10Paul Dutronc-Postel, Brice Fabre, Chloé Lallemand, Nolwenn Loisel et Lukas Pusching, Les impacts redistributifs du budget 2022 sur les ménages, et rétrospective des cinq dernières années, Institut des politiques publiques, 2021.
- 11La compensation a pris la forme de transferts de fiscalité entre strates de collectivités : les communes ont obtenu une part de taxe foncière revenant antérieurement aux départements, les intercommunalités et les départements ont perçu une fraction de TVA.
- 12Marché immobilier : tendances et évolution des prix de l’immobilier – janvier 2023, Notaires de France ; L’évolution des prix de l’immobilier sur 10 ans, Nexity.
- 13Clément Dherbécourt, L’évolution de long terme des transmissions de patrimoines et de leur imposition en France, OFCE, 2019.
- 14Rapport public annuel, Cour des comptes, 2023.
- 15Insee, Chômage au sens du BIT et indicateurs sur le marché du travail (résultats de l’enquête emploi) – premier trimestre 2023, mai 2023.
- 16Euro Area Inflation after the Pandemic and Energy Shock: Import Prices, Profits and Wages, Fonds monétaire international, 2023.
- 17Une étude du Conseil d’analyse économique (Les Impôts sur (ou contre) la production, 2019) indique que les impôts de production sont un frein à l’investissement des entreprises mais aucune étude ne montre que leur suppression a entraîné une hausse de l’investissement. La Direction générale du Trésor indique dans son Rapport économique, social et financier de 2021 qu’elle anticipait cette hausse, mais elle n’est pour l’instant pas visible. De même, une étude de Rexecode (État des lieux de la fiscalité locale de production, septembre 2023) présente plusieurs signaux positifs d’investissements en France, mais aucune démonstration n’est faite de leurs liens avec la baisse de la fiscalité de production.
- 18Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie, 2022.
- 19Maxime Ledez et Charlotte Vailles, Dépenses fiscales défavorables au climat : quelles sont-elles et combien coûtent-elles ?, Institute for Climate Economics (I4CE), 8 juin 2022.
- 20Pour des pistes d’aides à la transition, voir notamment Simon-Pierre Sengayrac, Le nécessaire retour en grâce de l’impôt pour faire face à l’urgence écologique et lutter contre les inégalités, Fondation Jean-Jaurès, mai 2023.
- 21Le modèle économique des sociétés concessionnaires d’autoroutes, Inspection générale des finances, février 2021.
- 22Jérôme Guedj et Marc Ferracci, Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, « Contrôle de l’efficacité des exonérations de cotisations et de contributions sociales », septembre 2023.
- 23Ces exonérations portent aujourd’hui sur les salaires allant jusqu’à 3,5 Smic.
- 24France Inter, mai 2023.
- 25François Fillon, « Je suis à la tête d’un État qui est en situation de faillite », INA.
- 26À la fin 2007, la dette publique était de 1 209 milliards d’euros (Source : Insee, Dette trimestrielle de Maastricht des administrations publiques – 4e trimestre 2007).
- 27Les taux directeurs de la Banque centrale européenne ont été levés dix fois depuis le 27 juillet 2022 pour atteindre le 20 septembre 2023 4% (taux de dépôt), 4,5% (taux de prêt marginal) et 4,75% (taux de refinancement).
- 28Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, 2023.
- 29Agence France Trésor.
- 30A Rocky Recovery, Fonds monétaire international, avril 2023.
- 31Mathias André, Jean-Marc Germain, Michaël Sicsic, La redistribution élargie, incluant l’ensemble des transferts monétaires et les services publics, améliore le niveau de vie de 57 % des personnes, Insee Analyses, septembre 2023.
- 32Conférence de presse d’Emmanuelle Wargon, directrice de la CRE, 14 septembre 2023.
- 33Rapport final du comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, France Stratégie et Inspection générale des finances, juillet 2021.
- 34Loi du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi.
- 35Intervention à la Rencontre des entrepreneurs de France, 28 août 2023.
- 36Voir Dominique Méda, « Rendre le travail soutenable est un préalable indispensable à toute réforme », Le Monde, 28 janvier 2023 : elle y évoque plusieurs enquêtes françaises et européennes sur les conditions de travail.
- 37Ces idées sont issues d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), non rendu public, mais évoqué lors du Conseil national de la refondation (CNR) portant sur le logement. Voir notamment : « Dépenses publiques : l’Inspection générale des finances identifie 2,5 milliards d’euros d’économie », La Tribune, juillet 2023.
- 38Introduit dans la loi en 2014, ce dispositif offre un avantage fiscal aux ménages qui investissent dans des logements neufs en vue de les louer à des loyers plafonnés.
- 39Projet de loi de finances 2024, Direction du budget, septembre 2023.
- 40Sylvia Pinel, Radio France, juin 2023.
- 41Le PTZ facilite l’accès à la propriété de ménages aux revenus modestes en leur donnant accès à un crédit sans intérêt pouvant représenter 40% du prix du bien.
- 42Projet de loi de finances 2024, Direction du budget, 2023.
- 43L’objectif de cette planification est de tenir les objectifs du Pacte vert pour l’Europe.
- 44Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, Les incidences économiques de l’action pour le climat, France Stratégie, mai 2023.
- 457 milliards d’euros – 1,3 milliard d’euros = 5,7 milliards d’euros.
- 460,5 milliard d’euros pour les politiques de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et 0,7 milliard d’euros pour la rénovation énergétique des bâtiments publics.
- 4733,4 milliards d’euros entre 2021 et 2030 (Source : Maxime Ledez et Hadrien Hainaut, Panorama des financements climat – Édition 2022, I4CE, 2022).