Redressement des finances publiques et investissements d’avenir : comment mieux répartir l’effort entre les générations

Face à la situation financière dégradée et au regard des défis écologiques, Joceran Gouy-Waz, normalien et agrégé de sciences économiques et sociales, propose dans cette note de l’Observatoire de l’économie de la Fondation une mise à contribution des retraités les plus favorisés à travers plusieurs mesures qui répondraient aux enjeux de justice sociale, environnementale et d’efficacité économique.

Introduction

La France se caractérise aujourd’hui par une situation financière dégradée¹ alors que les grandes transformations en cours, principalement écologique et démographique, impliquent des besoins de financement accrus dans les années qui viennent². Nous soutenons dans cette note qu’une mise à contribution accrue des retraités les plus favorisés constitue la mesure la plus pertinente, à la fois en termes de justice sociale et d’efficacité économique, pour rétablir une trajectoire soutenable sans obérer nos chances de relever les grands défis économiques à venir.

Les pistes proposées ci-après concernent principalement les retraités qui bénéficient d’une pension supérieure à 2000 euros (3000 euros pour un couple). Ce seuil, proche du plancher d’assujettissement des pensions à leur taux plein (8,3%) de Contribution sociale généralisée (CSG), intègre un peu plus du quart des retraités touchant les pensions les plus élevées³. À ce niveau de revenu⁴, la grande majorité d’entre eux sont propriétaires de leur résidence principale⁵.

La mise en œuvre de nouveaux transferts depuis les retraités aisés vers le reste de la population se justifie par le basculement historique à l’œuvre du rapport économique entre générations. Au cours des cinquante dernières années en effet, les générations nées avant 1960 ont vu leurs conditions de vie s’améliorer de façon spectaculaire au point de devenir en moyenne bien plus favorables que celles des générations nées après les années 1960, sans que notre système de protection sociale n’intègre cette nouvelle donne. Les arbitrages récents ont pourtant régulièrement été pris en leur faveur, au détriment des actifs, probablement en lien avec la forte croissance de leur poids parmi les électeurs : les pensions de base ont ainsi été revalorisées à quatre reprises à hauteur de l’inflation depuis janvier 2022, sans condition de revenu, malgré un contexte budgétaire très contraint⁶. Les plus de 60 ans représentent en effet désormais plus de 35% du corps électoral, et ils votent davantage⁷ et de manière plus homogène⁸ que le reste de la population.

Ce déséquilibre est doublement néfaste pour la justice sociale. D’un point de vue intergénérationnel, il favorise les plus aisés déjà installés au détriment des plus défavorisés des générations plus récentes. D’un point de vue intragénérationnel, il nuit à l’idéal méritocratique en renforçant le poids de l’héritage, qui représente aujourd’hui en moyenne 60% du patrimoine total d’un individu, contre 35% au début des années 1970⁹.

Mais il est également particulièrement inefficace économiquement. D’abord, parce qu’il dégrade les perspectives de croissance à court et moyen terme : la concentration du patrimoine entre les mains des plus âgés augmente la part de capital improductif, et la déformation du partage du revenu national en leur faveur réduit la consommation agrégée, en raison de la plus faible propension à consommer des retraités par rapport aux actifs. Ensuite, parce que les contributions sociales et fiscales élevées nécessaires au financement du système de retraite, qui reposent majoritairement sur le travail, dégradent les perspectives des actifs. Enfin, parce que la part croissante des dépenses publiques dédiée à la protection sociale des plus âgés, notamment les plus aisés d’entre eux, empêche la France d’engager les investissements nécessaires au redressement de la croissance potentielle et à la transition écologique, et ce faisant prive la société de sa capacité de projection dans l’avenir.

Dans ce contexte, une plus grande participation des retraités aisés au financement des grands défis actuels et à venir est particulièrement urgente pour au moins trois raisons. En premier lieu, la situation des finances publiques apparaît critique et appelle des mesures immédiates. Or, la plupart des mesures proposées dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, finalement abandonné en raison de la censure du gouvernement Barnier, portaient soit sur les actifs, soit sur les dépenses d’avenir, au détriment à la fois de la qualité des services publics et de la capacité du pays à se projeter dans le futur. Comme un symbole, c’est d’ailleurs la seule piste d’économies envisagée sur les pensions de retraite qui a le plus fortement cristallisé les tensions autour du PLF. En deuxième lieu, le niveau de vie des nouveaux arrivants à la retraite commence déjà à se dégrader ; c’est donc bien en priorité sur les générations nées avant 1960 que doit porter l’effort. Enfin et surtout, en l’absence de mesure de redressement, le déséquilibre en défaveur des actifs est destiné à s’auto-entretenir, voire à s’aggraver. De fait, en raison de la hausse de l’espérance de vie, les flux successoraux massifs des générations¹⁰ déclinantes seront transmis à des héritiers de plus en plus âgés : l’âge moyen des héritiers est ainsi aujourd’hui d’environ 50 ans, contre 40 ans en 1970¹¹.

Concrètement, cette mise à contribution des retraités aisés doit passer par quatre séries de mesures, à savoir :

au niveau discrétionnaire, une sous-indexation des pensions supérieures à 2000 euros en cas de situation financière très dégradée, par exemple, tant que le déficit public est supérieur à 5% du PIB ;
au niveau de la fiscalité des revenus, un réalignement de leur fiscalité sur celle des actifs, par la suppression des avantages fiscaux non justifiés dont ils bénéficient¹² ;
au niveau de l’architecture du système de protection sociale, la création d’un troisième niveau de solidarité entre retraités et personnes dépendantes, pour faire supporter aux premiers une plus grande part des besoins de financement à venir liés à la dépendance ;
au niveau de la fiscalité du patrimoine, une hausse des droits de succession par un renforcement de leur progressivité, ou à défaut la mise en œuvre de dispositifs incitatifs permettant une meilleure orientation des fonds disponibles vers le financement d’investissements d’avenir.

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Les générations nées entre 1945 et 1960 apparaissent doublement favorisées par rapport au reste de la population, à la fois lors de leur vie active et lors de leur retraite

Les difficultés économiques rencontrées par les retraités des premières décennies de l’après-guerre ont durablement associé, dans l’imaginaire collectif, vieillesse et pauvreté. Or, contrairement à une opinion encore largement répandue¹³, les conditions de vie des retraités sont aujourd’hui en moyenne bien plus favorables que celles du reste de la population. La pauvreté est désormais l’apanage des plus jeunes et des familles monoparentales.

Ainsi, le taux de pauvreté des retraités a été divisé par plus de trois entre 1970 et 2021, passant de 35%¹⁴ à 10,9%¹⁵. Par comparaison, celui de l’ensemble de la population n’a été divisé que par un peu moins de 1,5 sur la même période, passant de 21% à 14,5%. Le taux de pauvreté des plus jeunes a quant à lui largement augmenté : celui des 25-29 ans a plus que doublé entre 1970 et 2018, passant de 7% à 15,7%¹⁶, et celui des enfants¹⁷ est le plus élevé toutes tranches d’âges confondues, à 20,6% en 2021, soit 10,7 points de plus que celui des retraités¹⁸. Ce taux record est en partie lié aux grandes difficultés économiques rencontrées par les familles monoparentales, dont le taux de pauvreté atteint 32,3% en 2021¹⁹.

En ce qui concerne le niveau de vie, alors qu’il était largement inférieur à celui de l’ensemble de la population en 1970, il lui est désormais supérieur. Ainsi en 2019, le niveau de vie médian des retraités s’élevait à 1900 euros par mois, contre 1840 euros par mois pour l’ensemble de la population, soit 3,3% de plus. En tenant compte du fait d’être propriétaire ou non de son logement principal²⁰, il atteint même 2310 euros par mois, contre 2110 euros pour l’ensemble de la population, soit 9,5% de plus²¹.

Enfin et surtout, le patrimoine net médian des 60-69 ans et plus de 70 ans atteignait respectivement 194 000 euros et 182 000 euros en 2018. Il s’agit des deux niveaux les plus élevés toutes tranches d’âge confondues. Par comparaison, le patrimoine net médian était de 51 000 euros pour les 30-39 ans (soit environ trois fois moins) et 107 000 euros pour les 40-49 ans. Au total, les plus de 60 ans possèdent environ 60% du patrimoine total²², alors qu’ils représentent 27,8% de la population²³. Un bref retour en arrière illustre bien le basculement qui s’est opéré : en 1986, le patrimoine net médian des 30-39 ans (soit les plus de 60 ans d’aujourd’hui) était 45% plus élevé que celui des plus de 70 ans.

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir de données d’André Masson²⁴

Or, les générations actuellement à la retraite ont également évolué dans des conditions économiques en moyenne plus avantageuses lors de leur vie active que les actifs d’aujourd’hui.

Les retraités actuels ont en effet bénéficié d’une conjoncture particulièrement favorable étant actifs ; ils appartiennent aux générations d’après-guerre, dont les membres ont bénéficié d’une amélioration massive de leurs conditions de vie. De fait, les jeunes actifs des années 1970, qui ont connu des taux de pauvreté historiquement faibles et une augmentation inédite de leur niveau de vie, sont les retraités d’aujourd’hui. Pour le patrimoine, la situation est encore plus claire : le patrimoine brut moyen maximal était ainsi détenu par les 50-54 ans en 1998, les 60-64 ans en 2010 et les 70-74 ans en 2018²⁵. La génération née après-guerre est ainsi parvenue à conserver son avantage patrimonial depuis plus de vingt ans. Cet avantage résulte certes des taux de croissances inédits de la période des Trente Glorieuses, mais aussi des évolutions du marché de l’immobilier. D’un côté, les générations nées avant les années 1960 ont pu profiter d’un accès facilité à la propriété, à la fois en raison de prix de l’immobilier faibles au moment de leur entrée dans la vie active et de nombreux programmes publics d’« aide à la pierre » limitant le coût de l’endettement ; de l’autre, elles ont bénéficié de la forte valorisation du patrimoine immobilier à partir de la fin des années 1990²⁶.

À l’échelle du cycle de vie, les générations nées après-guerre apparaissent finalement doublement favorisées, lors de leur vie active comme lors de leur retraite.

Cette situation est en partie liée au fonctionnement du système de retraite par répartition, dans lequel les droits à la retraite des actifs sont déterminés au moment où ils cotisent. Aussi, plus la conjoncture économique et le rapport démographique, c’est-à-dire le rapport entre les actifs et les retraités, sont favorables lors de la vie active, plus les droits à la retraite sont susceptibles d’être élevés. Les retraités actuels bénéficient de pensions élevées parce qu’ils ont pu profiter d’une augmentation importante de leurs revenus au cours de leur vie active par rapport aux générations précédentes, sans avoir à supporter de dépenses sociales élevées, dans un contexte où les retraités étaient peu nombreux. La forte valorisation de leur patrimoine n’est, par ailleurs, pas prise en compte par le système de protection sociale, les pensions étant fixées indépendamment de la situation patrimoniale.

D’un point de vue intergénérationnel, le système de protection sociale apparaît finalement ici terriblement anti-redistributif. Le taux d’épargne en fonction de la tranche d’âge en est la parfaite illustration : il atteint 25% pour les 70 ans et plus et 18% pour les 60-69 ans, contre 8% pour les moins de 30 ans, 9% pour les 30-39 ans et 11% pour les 40-49 ans²⁷. D’une certaine façon, le système de protection sociale a permis à ces générations, une fois retraitées, de conserver (et même de renforcer) l’avantage économique acquis au cours de leur vie active, à la fois en termes de revenus et de patrimoine.

Les générations nées après les années 1960, et singulièrement les plus récentes, sont contraintes de financer un système social très protecteur des plus âgés, alors qu’elles évoluent dans un environnement économique plus dégradé

Malgré une conjoncture économique bien moins favorable, les générations nées après 1960 doivent supporter des contributions sociales et fiscales largement supérieures à celles de leurs aînés pour assurer leur risque vieillesse.

En effet, les actifs sont aujourd’hui soumis à un effet ciseau : le rapport démographique a baissé tandis que le niveau moyen des pensions a fortement augmenté. Le premier, qui mesure le nombre de cotisants actifs occupés pour un retraité, est ainsi passé de 3,1 en 1975²⁸ à 1,7 en 2021²⁹. Le deuxième, après avoir atteint un niveau historiquement élevé de 66,2% du revenu d’activité net moyen en 2014, était encore de 62,3% de ce dernier en 2021³⁰. Conjuguée à la faiblesse des gains de productivité des deux dernières décennies, cette situation débouche sur une part croissante de la richesse nationale consacrée aux retraites : un niveau historique de 14,9% du PIB en 2021, deux points de plus que la moyenne de l’Union européenne³¹, où seules la Grèce et l’Italie dépensent plus. En ajoutant les dépenses liées à la santé, les plus de 60 ans (27,8% de la population) reçoivent ainsi environ 20% du PIB en dépenses sociales chaque année³², soit plus que ce que reçoivent les moins de 60 ans (72,2% de la population) en transferts sociaux et dépenses publiques d’éducation. De fait, l’écart entre les dépenses publiques de la France et celles de ses voisins de l’Union européenne provient en grande partie des dépenses sociales consacrées aux plus âgés en France³³

Ces taux de prélèvement élevés, qui se concentrent massivement sur le facteur travail, réduisent le pouvoir d’achat des travailleurs en même temps qu’ils renchérissent le coût du travail, dégradant par la même occasion la compétitivité française. Le taux légal de cotisation Cnav et Agirc-Arrco (parts salarié et employeur) d’un salarié non-cadre sous le plafond de la Sécurité sociale était ainsi de 27,8% du salaire brut en 2023, contre un peu moins de 23% en 1990. À l’échelle de l’ensemble de la carrière, ce taux atteindrait plus de 27% pour les salariés de la génération 1990, contre moins de 23% pour ceux de la génération 1955³⁴. On note d’ailleurs une corrélation intéressante, au sein des économies de l’Union européenne, entre la part du PIB consacrée aux dépenses de pension et le taux de chômage³⁵.

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir de l’Insee : « Taux de chômage selon le sexe et l’âge dans l’Union européenne », 2024, et « Dépenses de pensions dans l’Union européenne », 2024.

En contrôlant par le PIB par habitant, on obtient qu’une augmentation de 1% du montant des pensions par habitant est associée à une augmentation de 0,16% du taux de chômage³⁶.

Or, malgré ces contributions élevées, les actifs d’aujourd’hui bénéficieront de conditions de vie bien moins favorables que les retraités actuels une fois leur retraite obtenue, à un âge en moyenne plus avancé par ailleurs.

Selon les projections du Conseil d’orientation des retraites (COR), le taux de remplacement net à la liquidation, calculé comme le rapport entre la pension reçue à la liquidation et la moyenne des 12 derniers salaires perçus, devrait fortement diminuer à partir de la génération 1970. Alors qu’il a atteint le maximum de 75% pour les individus nés dans les années 1960, il tomberait à 70% à partir de 1975 avant d’atteindre le minimum de 65% pour la génération 2000³⁷ Cette diminution est largement due à la baisse du taux de rendement interne des cotisations, c’est-à-dire des droits procurés par une même quantité versée de cotisations : ce taux serait divisé par quatre entre la génération 1950 et la génération 1980, à partir de laquelle il se stabiliserait. Pour le dire simplement, alors qu’il aura versé plus de cotisations au cours de sa vie active, un actif d’aujourd’hui bénéficiera d’une retraite moins élevée qu’un actif d’hier. Le COR estime que les retraités de 2070, soit les générations nées dans les années 2000, pourraient in fine connaître une baisse de niveau de vie de 25% par rapport aux retraités actuels, alors qu’elles partiraient à la retraite entre trois et quatre années plus tard³⁸. Logiquement, le double avantage des retraités se transforme en double handicap pour les actifs en termes de revenus.

De plus, d’un point de vue patrimonial, la forte valorisation des actifs immobiliers du début des années 2000 rend beaucoup plus coûteuse l’accession à la propriété pour les générations nées après les années 1970.

L’indice des prix des logements anciens a augmenté de 57% entre 1980 et 2024³⁹ ; le salaire réel net annuel moyen d’un individu à 30 ans a, à l’inverse, légèrement diminué entre la génération née en 1950 (22 540 euros) et celle née en 1980 (22 080 euros)⁴⁰. Résultat : à apport et revenu égal, pour acheter le même bien immobilier, il fallait à un primo-accédant 11 ans en 1980 contre 27,8 ans en 2024⁴¹. La durée moyenne constatée des prêts contractés pour l’achat d’une résidence principale dans l’ancien est passée de 15,2 ans en 1980 à 22,5 ans en 2024⁴². En d’autres termes, les générations nées après les années 1960 achètent (pour celles et ceux qui le peuvent) plus cher des logements plus petits que les générations nées entre 1945 et 1960, dont le remboursement absorbe une part de plus en plus importante de leur revenu. La situation apparaît d’ailleurs particulièrement tendue dans les grandes agglomérations, dont les prix des logements ont connu les augmentations les plus élevées, alors que les jeunes actifs y sont surreprésentés. Conjuguée à la diminution du nombre d’occupants par logement chez les plus âgés, cette situation aboutit à une surface moyenne par occupant presque deux fois inférieure pour les moins de 30 ans (38 mètres carrés) et les 30-39 ans (37 mètres carrés) par rapport aux 65-74 ans (68 mètres carrés) et aux plus de 75 ans (72 mètres carrés⁴³.

Dans la mesure où les plus de 60 ans représentent la majorité des vendeurs⁴⁴, et les jeunes actifs la majorité des primo-accédants⁴⁵, les échanges sur le marché de l’immobilier représentent au fond une nouvelle forme de transfert intergénérationnel, qui permet aux plus âgés de tirer concrètement profit de la forte hausse des prix du tournant du siècle.

Les retraités aisés bénéficient d’arbitrages politiques favorables qui accentuent le déséquilibre intergénérationnel

La structure du système de protection sociale n’explique pas à elle seule l’avantage économique dont bénéficient les retraités, notamment les plus favorisés, par rapport aux actifs. Ce dernier résulte également d’arbitrages politiques régulièrement pris en faveur des premiers au détriment des seconds.

D’abord, les retraités aisés apparaissent curieusement favorisés par le système fiscal, qui leur réserve plusieurs niches ou taux réduits injustifiés.

En matière d’impôt sur le revenu, les retraités redevables, qui figurent donc parmi les plus aisés⁴⁶, profitent du même abattement automatique de 10% que les actifs au titre des frais professionnels, alors qu’ils n’ont plus à supporter de dépenses de ce type. En 2023, cette dépense fiscale a atteint un montant de 4,5 milliards d’euros⁴⁷.

En matière de contribution sociale généralisée (CSG), le taux normal est de 8,3% pour les retraités touchant des pensions supérieures à 2000 euros par mois⁴⁸, contre 9,2% pour les travailleurs quel que soit le montant de leur revenu. Autrement dit, un retraité bénéficiant de 3000 euros de revenus par mois supporte un taux moins élevé de CSG sur sa pension qu’un salarié au Smic sur son revenu. Cette réduction d’impôt pour les retraités les plus aisés représente un coût d’environ deux milliards d’euros chaque année⁴⁹.

Ensuite, l’augmentation de la dette publique (110,6% du PIB en 2023⁵⁰) constitue une forme de report de l’effort financier à engager sur les générations suivantes. On observe d’ailleurs une corrélation très appuyée entre la part de richesse nationale que chaque pays alloue aux dépenses de retraite et sa dette publique⁵¹.

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir de l’Insee : « Poids de la dette publique dans l’Union européenne », 2024, et « Dépenses de pensions dans l’Union européenne », 2024.

Ce lien peut être expliqué simplement, en termes de finances publiques, par les dépenses publiques supplémentaires générées par les systèmes de retraite les plus généreux, toutes choses égales par ailleurs. Une interprétation plus politique peut cependant également être envisagée : si l’on fait l’hypothèse que le poids des dépenses de pensions est corrélé au pouvoir politique des retraités dans une société donnée, on peut avancer que plus les retraités pèsent sur les arbitrages politiques, plus la dette publique est élevée, autrement dit reportée sur les générations d’après.

Plus directement, les décisions en termes de pouvoir d’achat prises depuis la pandémie de Covid-19, notamment pour faire face à l’inflation, ont laissé apparaître un fossé entre le traitement réservé aux retraités et celui réservé à celles et ceux en âge de travailler.

Du côté des premiers, des revalorisations des pensions de base, sans condition de revenu, se sont succédé depuis 2022 : 1,1% en janvier 2022, 4% en juillet 2022, 0,8% en janvier 2023 et enfin 5,3% en janvier 2024⁵². En sachant qu’un point de revalorisation coûte environ 2,7 milliards d’euros⁵³, le montant total dévolu aux revalorisations depuis 2022 peut être estimé à 30 milliards d’euros sur les trois dernières années, dont 14 milliards d’euros rien qu’en 2023.

Si ces revalorisations se justifient aisément pour les retraités touchant des pensions modestes, dans un contexte de forte inflation, leur bien-fondé interroge lorsqu’elles bénéficient aux retraités les plus aisés, surtout lorsqu’on les rapporte à leur coût pour les finances publiques. Les données de la Drees⁵⁴ permettent ainsi de déterminer que les retraités qui touchent une pension supérieure à 2000 euros, qui représentent environ 25% du total, captent environ la moitié des dépenses publiques consacrées à une revalorisation des pensions lorsque cette dernière est uniforme⁵⁵. Aussi, sur les 30 milliards d’euros de revalorisations depuis 2022, 15 milliards d’euros environ ont bénéficié aux retraités aisés ; sur la seule année 2023, 7 milliards d’euros leur ont été versés. Pour donner un ordre de grandeur, cela représente quasi 70% des coupes budgétaires effectuées en 2023 pour limiter le dérapage des finances publiques, lesquelles ont été portées intégralement par le budget de l’État, et notamment par les missions « Écologie, développement et mobilités durables » (2,1 milliards d’euros) et « Recherche et enseignement supérieur » (900 millions d’euros).

Du côté des seconds, la comparaison de l’évolution depuis 2019 du montant des pensions les plus élevées (supérieures à 2000 euros) et de plusieurs revenus dépendant des revalorisations décidées par le gouvernement laisse apparaître un traitement globalement moins favorable.

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données accessibles sur service-public.fr

On constate ainsi que le point d’indice de la fonction publique décroche largement entre 2019 et 2024, avec une augmentation de seulement 5% sur la période, contre environ 12% pour les pensions supérieures à 2000 euros par mois. Le revenu de solidarité active (RSA) suit une évolution identique à ces dernières, alors que le taux de pauvreté des allocataires du RSA atteint 75%⁵⁶.

Certaines sous-catégories ont par ailleurs été plus durement affectées par les arbitrages récents, à l’image des chômeurs. Deux réformes de l’assurance chômage (en 2019-2021 et 2023) se sont ainsi succédé, destinées à réduire les droits des assurés d’abord à travers un durcissement de leurs conditions d’octroi en 2021, puis par une modulation de la durée d’indemnisation en fonction de la conjoncture en 2023. La dernière, dont la mise en œuvre était initialement prévue pour 2024, avant que la dissolution ne vienne rebattre les cartes, prévoit un nouveau durcissement à la fois des premières et de la seconde. Mises bout à bout, les trois réformes constitueraient un gain pour les finances publiques d’environ dix milliards d’euros par an, au prix d’une forte réduction des droits accordés comme de la durée d’indemnisation, qui touche particulièrement les plus jeunes.

Dans un contexte de finances publiques fortement contraintes, une participation accrue des retraités aisés à l’effort national est doublement pertinente, à la fois en termes de justice sociale et d’efficacité économique

Alors que le desserrement de la contrainte budgétaire apparaît comme une priorité à court terme, et que les grandes transitions à venir devraient accroître les besoins de financement à moyen terme, nous estimons que la mise à contribution des retraités aisés est la mesure à la fois la plus juste et la plus efficace au niveau économique.

L’injustice sociale générée par la déformation du partage de la richesse nationale au profit des générations aujourd’hui retraitées est double. D’un point de vue statique, elle nuit au développement des « capabilités⁵⁷ » des générations les plus récentes, dont la situation financière apparaît fortement contrainte. D’un point de vue dynamique, en renforçant la concentration du patrimoine, et finalement le poids de sa transmission, elle participe d’un affaiblissement de l’idéal méritocratique et de l’égalité républicaine.

Au niveau économique, la plupart des leviers à disposition pour rétablir une trajectoire financière soutenable sont porteurs de risques pour l’activité économique, la croissance potentielle et la réponse aux grands défis à venir. En particulier, les coupes budgétaires arbitrées récemment sur des postes de dépenses stratégiques pour l’avenir (transition écologique, enseignement supérieur et recherche notamment)⁵⁸ pourraient avoir des conséquences néfastes à moyen terme. Par ailleurs, dans un contexte où les services publics apparaissent déjà, pour nombre d’entre eux, au bord de la rupture, la baisse des dépenses publiques qui leur sont allouées représenterait un facteur de dégradation supplémentaire du contrat social. Enfin, une réduction trop marquée des dépenses publiques pourrait conduire à l’installation d’une récession durable, alors que la croissance est déjà faible⁵⁹.

Dans ce contexte, le fait de davantage faire porter l’effort budgétaire sur les retraités aisés contribuerait à mieux concilier les objectifs a priori contradictoires de redressement des finances publiques et de soutien à l’activité économique, d’autant plus qu’ils se distinguent par un usage de leurs revenus et de leur patrimoine peu propice au développement de l’activité économique.

D’une part, les retraités ont une propension marginale à consommer largement inférieure à celle des actifs, d’autant plus lorsqu’ils sont aisés. Autrement dit, une augmentation de leur revenu se traduit moins souvent par une augmentation de leur consommation. Or, la croissance dépend fortement de la consommation en France : en 2023, la consommation finale des ménages a ainsi contribué pour 0,4 point à une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 0,9%⁶⁰. Dans ce contexte, faire davantage porter l’effort budgétaire sur les retraités permettrait de mieux concilier les objectifs de redressement des finances publiques et de maintien de l’activité économique.

D’autre part, le capital accumulé par les plus âgés est en moyenne moins productif que celui détenu par les actifs, en raison de choix d’investissements moins risqués⁶¹. La concentration du patrimoine aux mains des plus âgés augmente donc la proportion de capital « mort », improductif. Dans ce cadre, un rééquilibrage du capital au profit des générations les plus récentes pourrait conduire à une hausse des investissements productifs, et donc de la croissance potentielle.

Cette participation accrue doit s’accompagner d’une hausse de la fiscalité sur les successions, seule à même de contrer le développement d’une société d’héritiers

L’imposition des successions n’apparaît pas à la hauteur de l’enjeu que représente la hausse historique des transmissions patrimoniales, conséquence logique de la concentration du patrimoine entre les mains des plus âgés. Alors qu’elles représentaient à peine 5% du revenu national en 1950, ces transmissions dépassent aujourd’hui 15% de ce dernier⁶².

Or, cette révolution patrimoniale n’a pas entraîné de révolution fiscale : le taux moyen d’imposition effective du patrimoine est resté stable entre le milieu des années 1980 et aujourd’hui, à environ 5%⁶³.

Conjuguée à la faiblesse de la croissance économique au cours des dernières décennies, la conséquence directe de cette augmentation des flux transmis par rapport au revenu national est l’importance croissante de l’héritage dans la constitution du patrimoine des individus : la fortune héritée représente aujourd’hui en moyenne 60% du patrimoine total, contre 35% au début des années 1970⁶⁴. Cela ne peut que contribuer à renforcer les inégalités au sein des générations héritières, dans la mesure où le patrimoine hérité est encore plus inégalement réparti que les autres formes de transmission qui peuvent s’opérer entre générations. On observe par ailleurs que les transmissions reçues sont plus élevées pour les ménages dont les revenus courants sont déjà les plus importants⁶⁵ : autrement dit, l’héritage permet aux plus riches de s’enrichir davantage.

La hausse de l’espérance de vie a également conduit à retarder l’âge de la transmission, ce qui vient renforcer la concentration du patrimoine entre les mains des plus âgés : l’âge moyen des héritiers est aujourd’hui de 50 ans, et il devrait continuer à augmenter dans les années à venir⁶⁶. L’héritage bénéficie donc à des ménages de plus en plus âgés, contribuant une nouvelle fois à un appauvrissement relatif des ménages les plus jeunes. Ce vieillissement des héritiers est également néfaste d’un point de vue économique, la productivité de l’usage de l’héritage s’amenuisant à mesure que l’âge des héritiers augmente⁶⁷, alors qu’en parallèle le manque de liquidités contraint fortement les jeunes ménages dans leurs projets entrepreneuriaux⁶⁸.

Ce nouveau contexte patrimonial ne peut conduire, en l’absence de réponse politique, qu’à une forme d’auto-alimentation d’inégalités intra et intergénérationnelles, vectrice d’inefficacité économique. Il semble donc urgent de refondre la fiscalité sur les successions, pour prendre acte de la hausse historique des sommes transmises et favoriser la circulation intergénérationnelle du capital⁶⁹. À défaut, il conviendrait au moins de mieux orienter les fonds détenus par les plus âgés vers les investissements d’avenir.

Propositions et pistes de réflexion

La mise à contribution des retraités les plus aisés pourrait passer par quatre séries de mesures.

La première mesure consisterait à sous-indexer les pensions supérieures à 2000 euros en cas de situation financière très dégradée, par exemple lorsque le déficit public atteint un niveau supérieur à 5% du PIB, comme ce fut le cas en 2024 et devrait l’être à nouveau en 2025. Les pensions inférieures à ce montant seraient, elles, indexées sur l’inflation⁷⁰. Une sous-indexation d’un point des pensions supérieures à 2000 euros équivaut à un peu moins de 1,5 milliard d’euros de moindres dépenses.

Une deuxième série viserait à réaligner leur fiscalité sur celle des actifs, via deux mesures :

faire passer le taux de CSG des retraités dont la pension est supérieure à 24 813 euros par an (38 059 euros pour un couple) de 8,3% à 9,2%, soit le taux supporté par les travailleurs sur leurs revenus du travail. Cette mesure générerait environ 1,3 milliard d’euros de recettes supplémentaires ;
supprimer l’abattement de 10% dont bénéficient les retraités en matière d’impôt sur le revenu, dans la mesure où ils n’ont pas à supporter de frais professionnels. Cette mesure générerait 4,5 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Une troisième série viserait à mettre les retraités aisés à contribution pour créer une véritable assurance publique contre le risque dépendance. Une telle évolution présenterait en effet trois avantages. D’une part, elle éviterait de faire supporter aux seuls actifs la hausse à venir des dépenses en la matière, ce qui viendrait encore aggraver le déséquilibre intergénérationnel. D’autre part, elle réduirait les très fortes inégalités qui existent entre personnes âgées dans la façon dont elles sont accompagnées au moment de leur perte d’autonomie. Enfin, en permettant aux plus âgés d’être rassurés quant à leur capacité à affronter financièrement cette période de leur vie, elle serait susceptible de réduire leur « crispation patrimoniale ».

L’augmentation de la CSG supportée par les retraités aisés contribuerait déjà, d’une manière indirecte, à mieux les faire participer au financement du risque dépendance, puisqu’une partie de la première est affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Une mesure supplémentaire pourrait toutefois être envisagée, à savoir la création d’une contribution sociale sur les transmissions, qui prendrait la forme d’un taux proportionnel mais différencié en fonction du montant du flux transmis, sur le modèle de la CSG sur les pensions de retraite, dont les recettes seraient affectées au financement du risque dépendance.

Une quatrième série viserait à refonder la fiscalité sur les successions afin d’en renforcer la progressivité, mais également de favoriser la circulation intergénérationnelle du capital. De nombreuses pistes ont déjà été fournies sur le sujet. Le Conseil d’analyse économique (CAE) comme France Stratégie proposent de taxer non plus chaque succession, mais le flux successoral total perçu par l’individu tout au long de sa vie, et de supprimer les nombreuses exonérations et exemptions qui grèvent les recettes et profitent très majoritairement aux successions les plus importantes⁷¹. Mais France Stratégie va plus loin, en proposant d’ajouter à ce nouveau système un dispositif d’exonération forfaitaire en fonction de l’âge de l’héritier. Cela permettrait effectivement d’atteindre simultanément les deux objectifs principaux d’une fiscalité sur les successions adaptée au nouveau contexte patrimonial, à savoir favoriser la transmission du capital aux plus jeunes sans accroître les inégalités intragénérationnelles. Un tel scénario de refonte paraît néanmoins peu probable au vu de la très faible popularité de l’impôt sur les successions⁷².

À défaut, une mesure visant simplement à orienter le patrimoine des plus âgés vers des investissements d’avenir pourrait être envisagée. André Masson propose ainsi, dans son dernier ouvrage⁷³, d’inciter les plus âgés à placer leur épargne vers des placements d’avenir (par exemple dans la transition écologique) en instaurant une surtaxe sur leurs successions en cas de placements dans des actifs court-termistes et peu risqués⁷⁴.

1
Le déficit public a été estimé à 6,1% du PIB en 2024 par la loi de finances de fin de gestion pour 2024. L’ensemble des prévisions estiment qu’il devrait encore être supérieur à 5% en 2025.
2
Selon le rapport Pisani-Mahfouz (Les incidences économiques de l’action pour le climat, 2023), l’ensemble des investissements supplémentaires tous secteurs confondus pour réaliser la transition écologique s’élèverait à environ 66 milliards d’euros par an à horizon 2030, soit 2,3 points de PIB, par rapport à un scénario sans transition.
3
« Les retraités et les retraites – Édition 2024 », Drees, 2024. Fin 2020, 29% des pensions brutes de droit direct étaient supérieures à 2000 euros. Toutefois, une partie d’entre elles sont perçues par des retraités dont le conjoint / la conjointe touche une pension dont le montant ne permet pas d’atteindre 3000 euros à deux.
4
On précise ici que la pension ne résume pas le niveau de vie : ce dernier est plus élevé que la première pour les retraités concernés ici, principalement en raison de leurs revenus du patrimoine.
5
« Les revenus et le patrimoine des ménages », Insee, 2024. En 2021, 70,2% de l’ensemble des ménages dont la personne de référence a plus de 65 ans sont propriétaires de leur résidence principale. Dans la mesure où ce taux augmente avec le revenu disponible, cette part est certainement plus élevée parmi ceux qui disposent d’un niveau de vie supérieur à 2000 euros par mois. Malheureusement, l’Insee ne fournit pas de données croisées, ce qui ne permet pas de déterminer la part exacte de propriétaires au sein de cette catégorie.
6
Retraites de l’État, « La revalorisation de ma retraite », 2024. En l’absence de loi de finances pour 2025, les pensions devraient une nouvelle fois être revalorisées en 2025, à hauteur de 2,2%.
7
« Présidentielle 2022. Profil des abstentionnistes et sociologie des électorats », Ipsos, 2022. Au premier tour de l’élection présidentielle 2022, 12% des 60-69 ans et 23% des plus de 70 ans se sont abstenus, contre 42% des 18-24 ans et 46% des 25-34 ans.
8
« Présidentielle 2022. Profil des abstentionnistes et sociologie des électorats », Ipsos, 2022. Au premier tour de l’élection présidentielle 2022, 41% des électeurs de plus de 70 ans et 37% des retraités ont voté pour Emmanuel Macron. Il s’agit des deux taux les plus élevés respectivement toutes tranches d’âge et toutes catégories socioprofessionnelles confondues.
9
« Repenser l’héritage », Conseil d’analyse économique, 2021.
10
La somme des transmissions patrimoniales représentait à peine 5% du revenu national en 1950 ; elle est aujourd’hui supérieure à 15% de ce dernier (« Repenser l’héritage », Conseil d’analyse économique, 2021).
11
Thomas Piketty, Le capital au XXI^e siècle, Paris, Seuil, 2013.
12
En matière d’impôt sur le revenu, les retraités bénéficient du même abattement de 10% sur leurs revenus que les actifs pour leurs frais professionnels, alors qu’ils n’en supportent aucun. En matière de contribution sociale généralisée (CGS), les retraités touchant des pensions supérieures à 2000 euros par mois supportent un taux moins élevé que les travailleurs sur leurs revenus du travail, quel que soit leur montant (8,3% contre 9,2%).
13
49% des Français considèrent que le niveau de vie des retraités est plutôt moins bon ou bien moins bon que celui de l’ensemble de la population (Baromètre d’opinion de la Drees, 2020).
14
Conseil d’orientation des retraites, « L’évolution de la pauvreté monétaire au fil des générations », Document de travail, 2019.
15
« L’essentiel sur… la pauvreté », Insee, 2024.
16
Revenus et patrimoine des ménages – Édition 2021, Insee Références, 2021.
17
Toutes les personnes de moins de 18 ans.
18
« L’essentiel sur… la pauvreté », Insee, 2024.
19
Ibid.
20
69% des 60-69 ans et 74,9% des 70 ans et plus sont propriétaires de leur logement, contre 45,2% des 30-39 ans et 57,1% des 40-49 ans.
21
« Le niveau de vie des retraités », Drees, 2023.
22
André Masson, « Inégalités économiques entre générations en France. Constats et perspectives », Futuribles, 2021.
23
« Estimations de population par sexe et âge au 1^er janvier 2024 », Insee, 2024.
24
« Inégalités économiques entre générations en France. Constats et perspectives », Futuribles, 2021.
25
Revenus et patrimoine des ménages – Édition 2021, Insee Références, 2021.
26
Pierre Lamarche et Laurianne Salembier, « Les déterminants du patrimoine : facteurs personnels et conjoncturels », dans Les revenus et le patrimoine des ménages – Édition 2012, Insee Références, 2012.
27
Nathalie Silbert , « Comment les « boomers » sont passés de la consommation à l’épargne », Les Échos, 13 décembre 2023.
28
Tableaux de l’économie française – Édition 2017, Insee, 2017.
29
« Cotisants, retraités et rapport démographique tous régimes », Insee, 2023.
30
« Le niveau des pensions », Drees, 2023.
31
« Dépenses de pensions dans l’Union européenne », Insee, 2024.
32
André Masson, « Inégalités économiques entre générations en France. Constats et perspectives », Futuribles, 2021.
33
Voir notamment « D’où provient l’écart entre les dépenses publiques de la France et de l’Union européenne ? », Fipeco, 2024..
34
« Rapport annuel », Conseil d’orientation des retraites (COR), 2024. Le COR note que ces taux de cotisations légaux ne donnent qu’une vision partielle de l’effort supplémentaire demandé aux générations les plus récentes, qui passe également par d’autres canaux (Contribution sociale généralisée (CSG), impôts et taxes affectées, contributions de la branche famille, etc.).
35
« Taux de chômage selon le sexe et l’âge dans l’Union européenne », Insee, 2024 et « Dépenses de pensions dans l’Union européenne », Insee, 2024.
36
Seuil de significativité de 5%.
37
« Rapport annuel du COR », Conseil d’orientation des retraites, 2024..
38
« Rapport annuel du COR », Conseil d’orientation des retraites, 2024.
39
Prix immobilier – Évolution à long terme, IGEDD (developpement-durable.gouv.fr).
40
« Salaires des générations 1940 à 1980 : des effets différenciés du contexte économique et du diplôme sur les trajectoires salariales », Emploi, chômage, revenus du travail – Édition 2021, Insee, 2021.
41
Jacques Friggit, « Prix de l’immobilier d’habitation sur le long terme », CGEDD, 2024.
42
Jacques Friggit, « Prix de l’immobilier d’habitation sur le long terme », CGEDD, 2024.
43
Service des données et études statistiques (SDES) du ministère de l’Écologie, « Les conditions de logement des ménages résidant en France en 2020 », 2022.
44
Les plus de 60 ans représentent environ la moitié des vendeurs sur le marché de l’ancien depuis 2019. Cette part a augmenté en 2024, atteignant 56% au deuxième trimestre (Notaires de France, « Marché de l’immobilier : tendances et évolutions des prix de l’immobilier – octobre 2024 », 2024.).
45
En janvier 2024, environ 16% des ménages dont la personne de référence a moins de 35 ans déclaraient l’intention d’acheter un logement dans les douze mois, contre 7% pour l’ensemble des ménages, et 2,5% pour les ménages dont la personne de référence a plus de 64 ans (« Note de conjoncture du 9 juillet 2024 », Insee, 2024). L’âge moyen des primo-accédants se situe entre 30 et 35 ans.
46
44,7% des Français seulement ont été redevables de l’impôt sur leurs revenus 2022 (DGFiP, « L’impôt sur les revenus perçus en 2022 »).
47
« Analyse de l’exécution budgétaire 2023 – Dépenses fiscales », Cour des comptes, 2024.
48
Il existe quatre taux de CSG sur les pensions de retraite : 0% jusqu’à 12 230 euros par an (18 760 euros pour un couple), 3,8% entre 12 231 euros et 15 988 euros par an (18 761 euros et 24525 pour un couple), 6,6% entre 15 989 euros et 24 812 euros par an (24 526 euros et 28 059 euros pour un couple), 8,3% après 24 813 euros par an (38 059 euros pour un couple).
49
Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), « Conforter l’égalité des citoyens devant l’imposition des revenus », 2024.
50
« En 2023, le déficit public s’élève à 5,5 % du PIB, la dette publique à 110,6 % du PIB », Insee, 2024.
51
« Poids de la dette publique dans l’Union européenne », Insee, 2024, et « Dépenses de pensions dans l’Union européenne », Insee, 2024.
52
Voir le site retraitesdeletat.gouv.fr.
53
François Ecalle, « Très chers retraités », Le Nouvel Économiste, 2024.
54
Drees, « Les retraités et les retraites », Drees, 2023. La part des dépenses de revalorisation captée par les retraités touchant une pension supérieure à 2000 euros est approximée à partir des données de la fiche 09, intitulée « Le niveau de vie des retraités », graphique 4a.
55
C’est-à-dire sans différenciation en fonction du revenu.
56
« Les trois quarts des bénéficiaires du RSA sont pauvres monétairement », Drees, 2023.
57
Le concept de capabilité est développé par Amartya Sen, notamment dans son ouvrage Repenser l’inégalité, Points Économie, 1992. Il peut être défini comme la possibilité donnée à un individu de faire des choix parmi diverses formes d’existence qu’il juge estimables, et de les atteindre.
58
Les dix milliards d’euros de coupes budgétaires annoncés en février 2024 ont ainsi porté majoritairement sur les missions « écologie, développement et mobilités durables » (2 milliards d’euros), « travail et emploi » (1,1 milliard d’euros) et « recherche et enseignement supérieur » (900 millions d’euros).
59
La croissance du PIB a été de 0,9% en 2023 (« Les comptes de la nation en 2023 », Insee, 2024).
60
En d’autres termes, la consommation a contribué à 44 % de la croissance du PIB (« La consommation des ménages en 2023 », Insee, 2024).
61
Dans « Les enjeux du patrimoine et de sa transmission dans nos sociétés vieillissantes » (Revue française d’économie, 2018), André Masson indique qu’en 2015, alors plus de 75% des ménages français de plus de 60 ans ou plus sont détenteurs d’au moins un bien immobilier, seulement 17% d’entre eux détiennent des valeurs mobilières. Cela représente seulement 1 point de plus que la moyenne nationale, alors qu’ils accaparent environ 60% du patrimoine total.
62
« Repenser l’héritage », Conseil d’analyse économique, 2021.
63
« Peut-on éviter une société d’héritiers ? », France Stratégie, 2017.
64
« Repenser l’héritage », Conseil d’analyse économique, 2021.
65
« Peut-on éviter une société d’héritiers ? », France Stratégie, 2017.
66
Ibid.
67
Dans la mesure où les plus âgés ont un usage moins productif du capital, comme évoqué au-dessus. Des études semblent par ailleurs montrer que l’âge de leur dirigeant pourrait jouer un rôle dans la performance des entreprises. Voir par exemple : « Quelle performance des entreprises créées par les seniors ? », France Stratégie, 2022.
68
Luc Arrondel, Bertrand Garbinti, André Masson, « Inégalités de patrimoine entre générations : les donations aident-elles les jeunes à s’installer ? », Revue Économie et statistique, 2014.
69
Alexandre Ouzille, Théo Iberrakene et Boris Julien-Vauzelle, Face à la « grande transmission », l’impôt sur les grandes successions, Fondation Jean-Jaurès, 27 novembre 2024.
70
Pour rappel, la dernière indexation différenciée de ce type a eu lieu en 2020 : la revalorisation avait été de 1% pour les pensions inférieures à 2000 euros et de 0,3% pour les pensions supérieures à 2000 euros.
71
« Peut-on éviter une société d’héritiers ? », France Stratégie, 2017 ; « Repenser l’héritage », Conseil d’analyse économique, 2021.
72
Dans une étude récente d’Odoxa réalisée pour le magazine Challenges et publiée le 25 avril 2024, 84% des sondés souhaitent que les parents transmettent « le plus de patrimoine possible à leurs enfants », et 77% trouvent que cet impôt est injustifié. Même après qu’on leur a expliqué que la majorité des successions sont exonérées d’impôts, 79% des sondés restent opposés à toute augmentation de l’imposition sur les successions.
73
André Masson, Chronique d’un impôt sur héritage en perdition, Paris, Presses universitaires de France, 2023.
74
On pourrait d’ailleurs également envisager une forme d’exonération en cas de placements vertueux.

Introduction

Les générations nées entre 1945 et 1960 apparaissent doublement favorisées par rapport au reste de la population, à la fois lors de leur vie active et lors de leur retraite

Les générations nées après les années 1960, et singulièrement les plus récentes, sont contraintes de financer un système social très protecteur des plus âgés, alors qu’elles évoluent dans un environnement économique plus dégradé

Les retraités aisés bénéficient d’arbitrages politiques favorables qui accentuent le déséquilibre intergénérationnel

Dans un contexte de finances publiques fortement contraintes, une participation accrue des retraités aisés à l’effort national est doublement pertinente, à la fois en termes de justice sociale et d’efficacité économique

Cette participation accrue doit s’accompagner d’une hausse de la fiscalité sur les successions, seule à même de contrer le développement d’une société d’héritiers

Propositions et pistes de réflexion

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