« No reply » : la communication sans relation des services publics

Chacun de nous a pu en faire l’expérience, il est de plus en plus difficile d’entrer en contact avec l’administration. La disparition physique des services publics de proximité s’est accompagnée d’une dématéralisation qui a entraîné une focalisation quasi exclusive de la relation sur des supports numériques inadaptés aux attentes des usagers. Dans le cadre des travaux de l’Observatoire Marques, imaginaires de consommation et politique de la Fondation, Thierry Libaert, conseiller au Comité économique et social européen, analyse les conséquences socio-politiques de cette « communication sans relation » de l’administration publique et formule plusieurs propositions pour y remédier.

« C’est que de la com’ », entend-on souvent. Rien n’est plus faux, efforçons-nous de montrer au sein de l’Observatoire Marques, imaginaires de consommation et politique. Les services publics constituent un cas d’école, dans la mesure où la communication permet de nouer un lien de confiance entre le citoyen et son administration. Mais que se passe-t-il lorsque sa communication défaille ? Dans cette note, Thierry Libaert explore les conséquences socio-politiques de ce qu’il appelle la « communication sans relation » de l’administration publique : éclairant une nouvelle facette de la montée du populisme, il propose plusieurs pistes pour y remédier.
Raphaël LLorca, co-directeur de l’Observatoire Marques, imaginaires de consommation et politique de la Fondation Jean-Jaurès

Introduction : service public et cohésion sociale

La montée des populismes et des radicalités sociales découle de nombreux facteurs. Chaque discipline a été sollicitée pour apporter sa contribution explicative. L’évolution économique, la montée des inégalités, l’emprise des réseaux sociaux, la recomposition politique, les nouvelles attentes sociales, les manœuvres de désinformation à l’échelle nationale ou dans un contexte de tension géopolitique, chaque explication apparaît pertinente, mais aucune ne semble décisive.

Le recul des services publics est de plus en plus interpellé, notamment sous l’angle de leur effacement dans les territoires ruraux. Ce phénomène « a renforcé dans ces territoires un sentiment de déclassement et de déclin, et a été interprété comme un désengagement de la puissance publique vis-à-vis d’espaces de moindre importance et de populations considérées comme de seconde classe », pour reprendre les mots de Jérôme Fourquet dans La France d’après¹.

Si la diminution des services publics de proximité est désormais bien documentée dans ses conséquences sociales et politiques, nous prenons comme hypothèse de départ de notre réflexion que les modalités de communication utilisées par les services publics possèdent, elles aussi, une part de responsabilité non négligeable. En effet, un des premiers éléments énoncés par les partisans du populisme repose sur le constat de n’être plus écoutés, reconnus, entendus, considérés. Pourtant, cette réduction relationnelle apparaît peu crédible dans une perspective de lien entre un pouvoir central et ses administrés. Cela supposerait en effet que les gouvernements des décennies précédentes aient été davantage à l’écoute des citoyens que les dirigeants actuels, alors même que ceux-ci bénéficient de toute une panoplie d’outils de remontées d’information, issus notamment des sondages d’opinion commandités par le Service d’information du gouvernement depuis sa création en juillet 1963 et ses attributions dans le domaine de l’analyse d’opinion depuis octobre 2000.

Les relations des citoyens avec l’État s’effectuent prioritairement avec les représentants de l’État dans les territoires, c’est-à-dire avec les administrations. L’érosion de la relation de service public semble concerner davantage les services publics de l’État, c’est-à-dire les services publics déconcentrés, là où les collectivités territoriales parvenaient encore à maintenir une perception de proximité. L’expression d’un sentiment de non-écoute s’exerce d’abord envers les services publics de proximité, ce sont eux qui représentent les pouvoirs publics dans la relation citoyenne.

Or, en dehors même de la disparition physique des services publics de proximité, c’est l’impossibilité ou l’extrême difficulté à entrer en relation qui pose problème. On peut imaginer que dans beaucoup de cas, en dehors bien sûr du problème aigu de la fracture numérique et des réelles difficultés de certaines catégories de la population avec le numérique, la disparition physique des services publics poserait moins de problèmes aux citoyens si ceux-ci avaient la faculté d’entrer en relation avec un interlocuteur capable de répondre à leurs attentes.

C’est pourtant là le point délicat. La disparition physique ne s’est pas accompagnée d’un développement relationnel, et la dématérialisation qui s’est opérée a entraîné une focalisation quasi exclusive de la relation sur des supports numériques totalement inadaptés pour répondre aux attentes.

À l’heure où l’ancien gouvernement Barnier annonçait une « fusion de certains services publics² » qui ne pouvait aboutir qu’à un accroissement de la plateformisation de la relation administrative, cette note ambitionne de nourrir le débat sur le rôle des services publics dans la cohésion sociale, et plus particulièrement d’appeler à une forte revalorisation des dispositifs de communication mis en place, en particulier dans les territoires ruraux et péri-urbains.

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L’effacement progressif des services publics

L’effacement des services publics se traduit de deux manières principales. D’un point de vue territorial, mais aussi par le caractère devenu insaisissable de la notion même de service public.

Dans son ouvrage cité ci-dessus, Jérôme Fourquet notait la forte réduction quantitative de la présence locale des services publics. Ainsi, les antennes locales du Trésor public sont passées de 3300 en 2004 à 1500 en 2023. Sur les vingt dernières années, le nombre de bureaux de poste a été divisé par deux, et 5000 kilomètres de lignes ferroviaires ont été supprimés entre 1999 et 2022. Il en est de même pour la forte réduction des boîtes aux lettres jaunes, notamment en zone rurale³. Dans sa note récente pour la Fondation Jean-Jaurès, le député Philippe Brun cite l’exemple du réseau territorial des Caisses d’allocations familiales et des Caisses primaires d’assurance maladie qui ont fondu depuis dix ans, « avec une baisse des effectifs de -23% pour les CPAM, de -13% pour les CAF et de -20% pour les agences retraites entre 2014 et 2018⁴ ». Les exemples pourraient être multipliés, le fait est acquis ; la présence de l’État dans les territoires s’est fortement amenuisée, ce que dissimule parfois le décalage entre une stabilisation globale des effectifs autour de 5,7 millions de personnes, et une réduction des structures territoriales, à l’exemple des bureaux de police⁵.

Cette diminution des entités territoriales est dissimulée par une forte promotion des espaces multiservices, anciennement « Maisons de service au public » et désormais depuis 2020 « France Services ». Au nombre de 2840, ces espaces ont été pensés pour être situés pour la plupart à moins de 30 minutes de transport de chaque citoyen⁶.

Parallèlement à cette réduction physique, c’est la notion même de service public qui est devenue insaisissable. Cela se traduit tant au niveau de sa définition même que dans l’application de ses principes. Défini traditionnellement par son statut organique de personnes publiques et son objectif d’intérêt général, le service public se présente aujourd’hui comme un amoncellement d’entités disparates avec des régimes juridiques spécifiques. Quant aux principes mêmes d’adaptabilité des activités, de continuité ou d’égalité, ils ont soit volé en éclats sous le coup d’enjeux économiques ou d’émergences corporatistes, soit été détournés dans une optique faiblement relationnelle. C’est du moins sur ce dernier point l’avis du spécialiste en communication publique, Dominique Bessières, pour qui « les principes de droit public d’égalité de traitement et de sécurité juridique expliquent en grande partie le caractère impersonnel de la communication des administrations⁷ ». L’ancien critère de « gestion publique ne peut plus justifier comme autrefois l’existence d’un service public⁸ ».

Il semble que la modernisation du service public, conçue essentiellement comme étant l’intégration des enjeux économiques et des contraintes budgétaires, ait participé de cette confusion. Le passage d’une logique d’usager à celle de consommateur ou de client⁹ a amplifié la perception que le service public visait en premier lieu des objectifs managériaux, loin de l’idée apparente d’un service au public.

Focus : Modernisation, dématérialisation, numérisation, plateformisation et perte de la relation

La modernisation a pris la forme d’une réduction matérielle des entités et des possibilités de contact physique.
La relation à l’usager s’est transformée en une communication unilatérale et distanciée
La dématérialisation s’est modifiée en une ubérisation numérique des services, une plateformisation de l’action publique et une perte de la relation au citoyen.

Les limites de la dématérialisation de l’action publique

Chacun de nous a pu en faire l’expérience, il est de plus en plus difficile d’entrer en contact avec l’administration. Dans son rapport de 2023, le Conseil d’État s’interroge sur « le dernier kilomètre de l’action publique¹⁰ » et constate le fossé qui s’est creusé entre services publics et usagers. La moindre formalité s’avère un parcours du combattant, car outre la fermeture des services publics de proximité, l’absence de toute relation physique entraîne le sentiment d’absence d’écoute et de reconnaissance des attentes. Les préposés à la relation ont été remplacés par des avatars (agents conversationnels, chatbots) et le guichet par un terminal informatique.

La dématérialisation pose deux types de problèmes.

Le premier est lié aux fortes inégalités dans l’accès à Internet dans la population. 15 % des Français ne disposent pas d’un ordinateur domestique, une personne sur dix n’a pas d’accès à Internet¹¹ et l’accès reste très inégalement réparti dans la population française, en termes territoriaux (pour les zones rurales) et dans certaines catégories (non-diplômés, seniors…). Il a été estimé qu’un Français sur cinq¹² également était confronté à des « difficultés structurelles » dans ses démarches numériques auprès des administrations et, selon le Credoc, 40% des internautes se disent « inquiets¹³ » d’avoir à effectuer des démarches administratives en ligne. La situation apparaît parfois caricaturale.

Voici par exemple ce qu’indique la Caisse d’allocations familiales pour effectuer une demande de Revenu de solidarité active (RSA) : « La première étape est de vous rendre sur le simulateur en ligne sur la CAF.fr, muni des informations nécessaires : situation familiale, professionnelle, ressources. En quelques clics, vous savez si vous pouvez déposer une demande sur CAF.fr ». En clair, il est demandé aux personnes les plus éloignées de la sphère numérique de remplir un dossier parfois complexe sur un site web à l’arborescence souvent compliquée et nécessitant le recueil d’un grand nombre d’informations. Cela explique largement le fait que 34% des personnes éligibles au RSA n’en font pas la demande¹⁴. De même, le taux de non-recours au minimum vieillesse est de 50% et il est de 30% pour l’assurance chômage¹⁵.

Le deuxième problème de la dématérialisation est lié à ses caractéristiques mêmes. Au lieu d’intervenir en appui et complément à la relation humaine, elle s’est développée au point de supplanter tout rapport humain. Comme le remarquent de nombreux spécialistes, « nombre de services ne sont aujourd’hui accessibles qu’en ligne : demande de bourses étudiantes, de logement social, de prime d’activité, inscription à Pôle emploi¹⁶ ».

La plupart des demandes de rendez-vous physiques ne peuvent s’effectuer que par l’intermédiaire de demande électronique (France Travail, préfecture, Caisse d’allocations familiales…). Les demandes des usagers doivent s’exprimer par le remplissage de formulaires souvent complexes adressés électroniquement et, si la plupart des administrations indiquent la possibilité de rendez-vous téléphoniques, ceux-ci sont souvent inéluctablement déjà occupés pour les mois à venir, rendant toute relation humaine presque illusoire.

Dans un objectif réputationnel, ces mêmes administrations nous adressent régulièrement des messages électroniques visant la valorisation de leurs activités dans une posture d’écoute. Ces appels à l’interaction sont toujours viciés et, s’il prenait envie à l’un des récepteurs de ces messages de vouloir communiquer ses remarques, il s’apercevrait que l’envoi a été effectué sur une adresse no reply, n’indiquant de surcroît aucune adresse de contact, et rendant impossible toute interaction.

La relation entre l’administré et le service public se caractérise désormais par une « extrême asymétrie¹⁷ ». Distanciée, unilatérale et désincarnée, la communication dématérialisée contribue au sentiment de défiance, de relégation, de déshumanisation, voire d’abandon…

Le syndrome no reply des administrations publiques

Des causes non réductibles aux seuls enjeux financiers

Les raisons de la situation actuelle sont multiples et étroitement imbriquées, ce qui rend délicates toutes les tentatives d’amélioration.

Budgétaires

Jamais énoncé tel quel, il s’agit du motif principal. Nadège Vezinat, sociologue de l’action publique, porte ce constat sévère : « Aujourd’hui, dans les services publics, la productivité est devenue une fin en soi, et le service rendu un moyen d’y parvenir¹⁸ ».

Aggravation de la dette publique, augmentation des dépenses publiques qui atteignent désormais 60% du PIB et accroissement des dépenses de personnel¹⁹ : l’augmentation des dépenses se heurte à l’impossibilité d’accroître parallèlement les ressources. Au vu du niveau d’endettement passé de 20% du PIB en 1980 à 112% en 2023, la solution la plus évidente pour les autorités étatiques a résidé dans les mutualisations, fusions et restructurations des services.

Réputationnelles

Les deux termes qui émergent le plus rapidement lors d’une recherche Internet sur la dématérialisation des services publics sont ceux de « modernisation » et de « simplification ». Le dernier plan en date, intitulé « Pour des services publics, plus proches, plus simples, plus humains », est entièrement conçu dans cette optique de valorisation et aucun des 18 engagements ne concerne le renforcement de la relation physique. Au contraire, la priorité énoncée est celle de « Mettre l’IA et le numérique au service des Français²⁰ ». Sans toujours le déclarer expressément, l’objectif est de fournir à l’administration une image de simplicité et de modernité et la croyance implicite est que l’élément essentiel de l’atteinte de cet objectif réside dans le remplacement de la relation humaine par une relation aujourd’hui numérique, et demain basée sur l’intelligence artificielle (IA).

Managériales

La pandémie de Covid-19 a accéléré le mouvement vers une démarche de télétravail et si le phénomène n’est en rien spécifique aux agents publics, certaines catégories sont particulièrement concernées. Si le taux de télétravail dans la fonction publique se situe autour de 20%, il est plus élevé pour le personnel de la fonction publique d’État (37%), les cadres administratifs (52%) et atteint 50% pour les cadres résidant dans l’agglomération parisienne²¹.

Si le télétravail est perçu positivement par les agents du service public, il en va différemment des usagers dont la moitié estime que l’impact est négatif sur la fiabilité du service rendu. Et « 67% d’estimer que le télétravail a un impact négatif sur la qualité des relations²² ».

Mouvement d’apparence structurelle, la demande vers davantage de télétravail rencontre un phénomène parallèle et amplificateur avec la hausse des agressions verbales ou physiques envers les agents publics. Selon les chiffres du ministère de la Transformation et de la Fonction publiques, 12 000 actes d’incivilités furent recensés en 2022 dans les Caisses d’allocations familiales (CAF) et une hausse de 20% des violences entre 2020 et 2023 l’a été à Pôle Emploi, désormais France Travail²³. Sachant que ce sont les agents en lien direct avec le public qui ont le plus de risques de se faire insulter ou agresser, on comprend que le maintien d’une relation humaine puisse manquer de soutien interne.

Un indice de ce phénomène peut être trouvé dans les dispositifs actuels de relation agent public-usager. La disparition du contact physique au profit de la relation numérique a laissé subsister la relation téléphonique. Mais alors même que la crise pandémique a mis au premier plan les dispositifs relationnels par visioconférence (Zoom, Teams…), cela est totalement absent des pratiques de communication publique pour lesquelles l’interlocuteur public doit rester caché.

Sociétales

L’emprise croissante des indicateurs économiques dans le fonctionnement de nos sociétés, couplée à la pression européenne visant la libéralisation des entreprises publiques, a entraîné un passage progressif de l’administré à l’usager, puis de l’usager au client. Malheureusement, la sémantique n’est guère pertinente puisque la notion même de client implique la possibilité d’un refus par celui-ci de la mise en relation. Or en matière de relation au service public, le citoyen ne peut être qualifié de client puisqu’il est privé du choix. Il ne reste dans la notion qu’une simple référence plus ou moins explicite aux impératifs de réduction des coûts. Accepter l’approche « client » en matière de service public représente une négation de ses spécificités et un levier de leur disparition.

Les effets socio-politiques d’une communication sans relation

Il existe de nombreuses définitions de la communication, terme particulièrement polysémique, mais elles sont pour la plupart axées sur l’idée d’un échange d’informations entre deux ou plusieurs interlocuteurs. Paul Watzlawick, théoricien de la communication, expliquait ainsi que « toute communication présente deux aspects : le contenu et la relation²⁴ ». Le contenu pouvant se comprendre comme l’information ou le message transmis.

Ce qui nous semble caractériser l’évolution de la communication administrative est la diminution progressive de toute approche relationnelle au profit d’une communication unilatérale basée sur l’outil numérique. Ceci ne peut être sans incidences sociales et politiques notables.

La perte de sens

Le phénomène est complexe puisqu’il est tout à la fois cause et conséquence. La notion traditionnelle de droit de l’usager au fonctionnement normal du service public²⁵ est rendue inapplicable par son effritement même. L’Union européenne évite d’ailleurs le thème pour ne retenir que celui de service d’intérêt général. Le service public de l’électricité est une excellente illustration d’un phénomène d’illisibilité croissante sous la pression concurrentielle et les exigences de la Commission européenne. Le même service peut être rendu par une entreprise nationalisée, EDF, et par une autre à capitaux essentiellement privés où l’État ne dispose que de 23% des actions, Engie. La relation avec le représentant de l’entreprise pour le relevé des compteurs s’effectue désormais à distance avec les compteurs Linky et l’interlocuteur de l’agence d’exploitation est remplacé par un interlocuteur anonyme travaillant dans un call center.

Le sentiment de ne plus être écouté

La relation aux services publics constitue le symbole de lien qui unit chaque citoyen à l’État. L’affaiblissement de la communication administrative fragilise le sentiment d’appartenance à une communauté. Sentiment de ne plus être écouté, reconnu, perception d’un déclassement, d’une perte de pouvoir individuelle devant une machinerie administrative sourde à nos attentes.

Ce sentiment d’exclusion est amplifié par la dépersonnalisation constante de la relation administrative. Là où l’on pouvait connaître l’agent public en charge de notre dossier, le citoyen est confronté à une anonymisation totale ou alors à un changement d’interlocuteur qui ne laisse pas le temps à la relation. Celle-ci n’est certes pas sans avantage puisqu’elle réduit les passe-droits, le risque de copinage, voire de corruption, les risques d’agression, mais la déshumanisation ainsi opérée renforce pour les services publics déconcentrés cette impression de bureaucratie sourde, aveugle et muette.

La montée du populisme

C’est là l’effet ultime sur lequel débouche le point précédent. Point de consensus parmi les sociologues, le phénomène a, à notre sens, trop souvent été analysé sous l’angle exclusif de la fiabilité et de la suppression physique des services publics de proximité²⁶. Réintroduire le sujet même de la relation dans une optique de communication publique nous apparaît indispensable et cela même puisque la question telle que posée actuellement nous apparaît insoluble. En effet, la numérisation est invoquée comme une réponse au mécontentement envers les « administrations » ; or, loin d’être une réponse, la dématérialisation des services publics contribue à ce sentiment de perte de considération, de relation, de proximité et alimente, sous forme de « haine des fonctionnaires²⁷ » la montée des radicalités populistes.

Et derrière la montée des populismes se profile un effet de dislocation sociale démarrant par des phénomènes d’inertie, de soutien aux mouvements radicaux, de refus devant l’impôt puisque les contreparties n’apparaissent plus. Figure de lien social, la relation aux services publics par une communication rendue impossible devient un déterminant majeur de sa fracturation.

Si les conséquences sont multiples, comme cette note le démontre dans les paragraphes ci-dessus, l’enjeu principal est celui de la relation entre l’État et le citoyen au travers des rapports existants entre l’administration et l’usager devenu client.

Pilier de nos sociétés démocratiques, le service public connaît une forte désaffection et l’on peut observer la forte corrélation – nous évitons le terme de causalité – entre l’accélération de la relation numérique et le recul constaté dans l’opinion. Le dernier baromètre de l’Institut Paul Delouvrier note ainsi que « l’opinion moyenne des Français à l’égard des services publics poursuit sa baisse enclenchée l’an dernier pour atteindre son niveau le plus bas depuis 2019 (44%), soit un recul de 8 points sur deux ans²⁸ ».

Cette évolution apparaît clairement aux yeux des Français : 56% perçoivent cette modification des relations depuis quelques années et 37% d’entre eux considèrent que la relation est devenue plus compliquée (contre 19% moins compliquée) alors même que l’objectif annoncé était celui d’une simplification²⁹.

Au travers de la dématérialisation de la relation, c’est le lien séculaire État-citoyen qui se fissure. Et ce projet ambitionne d’être total. Annoncé à l’automne 2017, Action publique 2022 indique que l’objectif de l’État est de « parvenir à 100% des services dématérialisés d’ici 2022³⁰ ». Une prise de conscience et un infléchissement semblent s’être heureusement installés depuis, et un recul critique vis-à-vis de cet objectif est apparu, mais la dynamique reste forte.

Le plus étonnant est que cette dynamique ne fait l’objet d’aucune contestation venant des autorités publiques, comme si la modernisation passait nécessairement par la numérisation des services. Dans son rapport de 2019 consacré à la « dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics³¹ », le Défenseur des droits recommandait essentiellement de prendre en compte les publics spécifiques, de repérer les personnes en difficulté numérique, de former les accompagnateurs. En revanche, le principe même de la place centrale du numérique dans la relation avec l’usager n’est guère questionné. Il est certes recommandé qu’aucune démarche administrative ne soit accessible uniquement en ligne, ce qui est loin d’être le cas. Lorsque des alternatives existent théoriquement (rendez-vous physique ou téléphonique), les conditions pratiques les rendent peu effectives.

Si la perspective économique est clairement affichée avec un gain estimé de 4,5 milliards d’euros³², la dimension de lien social, pourtant une des missions essentielles des services publics, apparaît singulièrement absente.

Quatre préconisations

Avant d’évoquer les pistes d’amélioration, il convient de mettre en garde contre les solutions illusoires et pourtant largement poursuivies par les pouvoirs publics. La ligne directrice vise l’adaptation des citoyens aux évolutions du service public alors qu’il faudrait viser l’adaptation des services publics aux besoins et attentes citoyennes.

Les mesures mises en place apparaissent totalement insuffisantes car elles sont parcellaires à l’exemple des maisons France Services, peu connues notamment en territoire rural³³ et où les agents sont dépassés dès lors qu’un niveau de complexité est franchi. Il en est de même avec la généralisation des avatars sur les sites web administratifs.

Pour éviter toute ambiguïté, nous ne proposons aucunement de renoncer au numérique et nous nous félicitons des nombreuses initiatives comme celle du dispositif FranceConnect qui facilite clairement les relations avec les principales administrations. Mais comme le reconnaissent les spécialistes mêmes de la Direction interministérielle au numérique : « l’approche actuelle de la dématérialisation atteint aujourd’hui un certain nombre de limites à la fois dans la valeur offerte aux usagers et dans la mise en œuvre par les administrations³⁴ ».

La perception est que, dès lors que la « modernisation » des services publics est gérée par le ministère de la Fonction publique, de la Simplification et de la Transformation de l’action publique, les mesures visent autant les conditions de travail des fonctionnaires que la satisfaction des usagers sans réussir à placer le curseur de manière optimale. Les pistes du dernier comité interministériel en témoignent puisqu’il s’agit de « supprimer les démarches superflues pour les Français comme pour les agents », de « redonner du temps aux agents », « d’adapter les organisations de travail aux attentes des agents »³⁵.

Il aurait pu être envisagé d’adapter les organisations de travail aux attentes des usagers, ce qui aurait été logique pour le service public. Or c’est l’inverse qui apparaît poursuivi, alors que la recherche d’un meilleur équilibre entre l’intérêt des agents et celui des usagers aurait mérité davantage d’attention.

Dans l’objectif de renforcer la cohésion sociale et de lutter contre les populismes, il faut avant toute préoccupation budgétaire bien comprendre le rôle de lien social que représentent les services publics auquel la numérisation actuelle ne peut répondre et qu’elle fragilise parfois. Nous pensons, comme le formule Nadège Vézinat dans son dernier ouvrage, que « la revalorisation du service public passe d’abord par une politique de la considération, qui privilégie la prise en compte de l’usager plutôt que sa simple prise en charge³⁶ ».

Cela nous conduit à formuler quatre recommandations.

Une structure de pilotage effective

La relation entre les services publics et les citoyens manque de pilotage pour deux raisons.

D’abord, parce que le ministère en charge du sujet poursuit deux priorités d’ailleurs contenues dans l’intitulé de la fonction. Cet intitulé est hautement significatif. En premier lieu, parce que souvent le ministère en charge du sujet pilote également les comptes publics – ce fut le cas des ministères Woerth (2009-2010), Baroin (2010-2011) et Darmanin (2017-2020). L’intitulé avec le gouvernement Barnier indique que le ministre en charge est ministre de la Fonction publique, de la Transformation et de la Simplification. Il s’agit clairement de gérer la fonction publique et son climat social interne, et sous couvert de modernité de poursuivre la dématérialisation en priorisant l’agent public pourtant perçu comme un coût, une charge, sur l’usager. Ce dernier n’apparaît jamais dans les intitulés des ministères.

Ensuite, parce que le pilotage effectif est dispersé dans les multiples structures comme la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et la Direction interministérielle du numérique (Dinum) et de nombreuses entités, dépendantes pour la plupart d’un ministère différent, chacun garant de ses prérogatives. Cela se traduit par un essaimage de directions numériques dans les ministères dans l’objectif de traduire en actes la modernisation, alors que l’objectif prioritaire devrait être de rapprocher les services publics des usagers, ce qui ne peut se réaliser qu’avec un organe d’impulsion et de coordination central, et surtout pas avec des spécialistes du numérique.

La relation à l’usager et plus globalement le thème de l’évolution des services publics ne peuvent être gérés au niveau d’un ministère, elle ne peut l’être qu’au niveau du Premier ministre. À l’exemple de la protection de l’environnement où la programmation des évolutions a été placée au niveau du chef de gouvernement au travers du Service général de planification écologique, et parce qu’il s’agit d’un pilier de nos démocraties, le pilotage des services publics doit être une responsabilité rattachée au plus haut sommet de l’État.

La mise en place d’un comité de parties prenantes doté de pouvoirs effectifs

Les comités de parties prenantes existent déjà, ils sont d’ailleurs nombreux ; des exemples de consultation publique pullulent et la Direction interministérielle du numérique propose de mieux « associer les citoyens à la mesure et à la construction des services numériques³⁷ ».

Le vrai sujet nous semble ailleurs dans la méthode et dans le contenu. Il ne s’agit pas d’associer les citoyens à la numérisation des services publics, il convient de les associer à la redéfinition même de la relation services publics-citoyens. Et il ne suffit pas de multiplier les consultations et les comités parties prenantes pour pouvoir se prévaloir d’une vitrine de démocratie participative. Il convient de co-construire ensemble les services publics de demain. Il est nécessaire pour un sujet qui concerne chaque citoyen de passer d’une logique d’information, de consultation, de concertation à une logique de co-construction, notamment dans le suivi des déploiements et des éventuels correctifs à apporter.

Un débat national sur l’évolution des services publics

Sujet d’intérêt commun, engageant chacun d’entre nous, la relation au service public n’a pourtant jamais fait l’objet de réel débat.

La qualité des débats conduits lors de la Convention citoyenne sur le climat (2019-2020) et ceux sur la fin de vie (2022-2023) au Conseil économique, social et environnemental (CESE) inciterait à ce que cet organisme se saisisse de l’organisation du débat, sous le contrôle de la Commission nationale du débat public.

Un renouveau de la communication publique

Il y a un éléphant dans la pièce du service public. La communication, pourtant élément central, est totalement absente. L’impression au terme de notre travail est qu’autour de la table décisionnelle sont présents les économistes, les financiers, les managers, les juristes, les spécialistes du numérique, mais on chercherait en vain où sont passés les communicants. À moins qu’ils n’interviennent qu’ensuite, lorsqu’il leur est demandé de promouvoir les décisions et autres plans d’action qui se succèdent.

Deux modifications apparaissent ici nécessaires.

D’abord, la communication publique doit affirmer sa mutation. La communication publique n’est pas ce qui accompagne l’application d’une décision publique, elle ne peut se réduire uniquement à l’envoi d’information émanant des pouvoirs publics. Aux côtés des campagnes d’intérêt général, la mise en place du droit d’accès à l’information publique, aux mécanismes de participation, la communication publique doit viser prioritairement le maintien et le renforcement du lien social. En septembre 2024, l’ObSoCo publie son 2^e baromètre sur le rôle social du commerce. Assez étonnamment, on y apprend que les Français considèrent que les commerces se situent au premier rang en matière de qualité du lien social, alors même que les services publics se positionnent à la quatrième place³⁸. Comme le préconise le politologue Loïc Blondiaux, « la communication publique doit s’engager sur la voie de l’impératif démocratique³⁹ ». Dans le même esprit, le spécialiste en communication Damien Arnaud appelle à dépasser la définition habituelle, celle qui se focalise essentiellement sur l’information émanant des autorités publiques, pour constituer « l’ensemble des pratiques mises en œuvre par les institutions publiques pour renforcer les liens entre ces institutions et consolider le vivre ensemble⁴⁰ ». Les communicants publics doivent renforcer leur sens de l’écoute et s’intéresser davantage au parcours usagers.

La communication publique doit donc terminer sa mue et s’engager pleinement vers un dépassement de sa vision actuelle, trop instrumentale et réductrice.

Ensuite, les communicants publics doivent être pleinement associés aux décisions. Le monde des entreprises privées a parfaitement compris les apports potentiels d’une réelle politique de communication, leurs communicants ont désormais leur place dans les comités exécutifs des plus grands groupes. Le plus haut niveau de l’État et l’ensemble des institutions publiques se doivent désormais de rompre avec leur vision purement instrumentale d’une communication conçue comme un simple outil trop souvent à des fins promotionnelles pour lui reconnaître pleinement son rôle central de lien social et de levier démocratique.

1
Jérôme Fourquet, « La disparition des services publics, carburant électoral du RN dans les petites villes et les villages », dans La France d’après, Paris, Seuil, 2023, p. 524.
2
« Pour réduire les dépenses, Barnier veut « fusionner les services publics » et « ne pas remplacer » tous les fonctionnaires », Le Figaro avec AFP, 4 octobre 2024.
3
François Latour, « La Poste enlève des boîtes lettres jaunes des villages : « Une réelle perte de proximité » », France Info, 18 février 2024.
4
Philippe Brun, Les Maisons de la République, une porte d’entrée du service public sur tout le territoire, Fondation Jean-Jaurès, 9 octobre 2024.
5
Émilie Agnoux, « Vers des services publics sans fonctionnaires ? », Humanisme, vol. 3, n°344, 2024, p. 54.
6
Louise Darbon, « Comment l’État réussit enfin à rapprocher les services publics des Français », Le Figaro, 5 septembre 2024.
7
Dominique Bessières, « Le management de la communication publique numérique : des usages contrôlés », Communication et management, vol. 16(2), 2019, pp. 19-30, p. 28.
8
Pierre Esplugas-Labatut, Service public, Paris, Dalloz, 5^e édition, 2023, p. 61.
9
Jacques Amar, De l’usager au consommateur de service public, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2001.
10
Conseil d’État, L’usager, du premier au dernier kilomètre : un enjeu d’efficacité de l’action publique et une exigence démocratique, 6 septembre 2023.
11
Dématérialisation des services publics : des usagers en difficulté, Vie publique, 22 février 2022.
12
Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative, « Trente recommandations pour n’oublier personne dans la transformation numérique des services publics », 15 janvier 2018.
13
Pierre Mazet, Vers l’État plateforme. La dématérialisation de la relation administrative, La vie des idées, 2 avril 2019.
14
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15
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Damien Arnaud, C’est tout COMpublique, podcast, août 2024.