La suspension de l’aide militaire américaine en Ukraine acte le retrait des États-Unis pour contribuer à assurer la sécurité des Européens. Alors que se tient un Conseil européen extraordinaire sur la poursuite du soutien à l’Ukraine et la défense européenne, Théo Verdier, codirecteur de l’Observatoire Europe de la Fondation, revient sur les enseignements à tirer de la Communauté européenne de défense (CED) et préconise plusieurs pistes pour faire avancer la défense européenne.
La conviction que les Européens doivent prendre en charge leur propre sécurité est passée en trois ans d’une lubie française à un consensus continental. L’agression russe en Ukraine a provoqué la transition, débloquant par exemple le financement par le budget européen des politiques d’armement1L’Europe est le premier financeur de l’aide à l’Ukraine avec 132 milliards d’euros d’aide entre 2022 et 2024, dont près de 50 milliards proviennent directement de l’Union européenne. Voir les données du Kiel Institute.. Le doute instillé par Donald Trump quant à la garantie de sécurité états-unienne apportée aux membres de l’OTAN, couplé à son refus de soutenir l’Ukraine, a achevé de convaincre les États les plus sceptiques : il est temps de construire une défense européenne autonome.
Le débat public européen porte aujourd’hui sur trois enjeux :
- la manière dont les Européens pourront participer à un accord aboutissant à une fin des combats en Ukraine et à garantir son application ;
- le financement des dépenses de défense par la levée des freins budgétaires, voire un endettement commun ;
- et, surtout, une forme de dissuasion nucléaire pouvant se substituer au retrait américain pour les membres européens de l’OTAN.
Une tentative de saut fédéral
Au vu des innovations institutionnelles et politiques qu’il faudra proposer pour parvenir à ce nouvel état de fait, il apparaît évident que l’Union européenne telle qu’elle existe n’est ni adaptée ni préparée à un tel bouleversement – sans parler de la dimension extra-communautaire du sujet par l’intégration nécessaire du Royaume-Uni, de la Norvège ou même du Canada. Des structures nouvelles, conçues pour les enjeux du temps, devront encadrer une nouvelle étape de la mise en partage des souverainetés nationales.
Dans l’agitation du moment, il peut donc être utile de porter le regard vers la tentative la plus aboutie de constituer un saut fédéral sur les questions de défense. En 1950, la France proposait, à travers le « plan Pleven », la constitution « d’une armée européenne rattachée à des institutions politiques de l’Europe unie2Voir Cercle des Européens, « Discours de René Pleven à l’Assemblée nationale », 24 octobre 1950. ». Le traité signé en 1952 vise notamment à fusionner les effectifs nationaux des six pays signataires3France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.. Il est finalement rejeté par les députés français en 1954.
Nécessité fait loi : l’imminence de la menace comme aiguillon de la mise en commun
La première leçon de l’échec de la Communauté européenne de défense (CED) est une question de temporalité. Le projet intervient dans le contexte du déclenchement de la guerre de Corée, les Occidentaux s’inquiétant d’une potentielle invasion de l’Allemagne de l’Ouest par les forces soviétiques. Devant l’impossibilité pour la France de voir se réarmer son voisin d’outre-Rhin, on propose cette mise en commun des forces de défense.
La vie parlementaire de la IVe République et la guerre en Indochine retardent la ratification française du texte. Au moment du refus français, le gouvernement français est divisé, la guerre de Corée est terminée et Joseph Staline est décédé. L’urgence d’une structure de défense européenne est alors moins prégnante. Et les défauts de la CED apparaissent pleinement.
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Abonnez-vousL’impossible abandon de la puissance nationale
Qui lit le traité signé en 1952 est saisi par l’ambition de la proposition4Voir Centre de recherche et documentations sur le processus de la construction européenne (CVCE), « Traité instituant la Communauté européenne de défense », Paris, 27 mai 1952.. Les États membres sont solidaires en cas d’agression extérieure. Ils sont surtout amenés à fusionner leurs effectifs militaires en « forces européennes de défense ». Seules les forces navales, de sécurité intérieure et d’intervention extérieure sont autorisées dans le cadre national.
Les objections à la CED reposaient sur l’absence des Britanniques dans la nouvelle alliance et la crainte d’une perte de contrôle des dépenses militaires, décidées par la communauté. Avant cela, elles tiennent surtout à la perte de souveraineté sur les choix militaires dans une organisation où l’Allemagne était amenée à occuper une place importante. Le traité « fait faire un bond à l’Allemagne vers sa souveraineté tandis qu’il fait faire à la France un saut en arrière », déclare Édouard Herriot5Voir « Débats de l’Assemblée nationale du 30 août 1954 », CVCE. lors des débats à l’Assemblée nationale en août 1954.
En ce sens, Pierre Mendès France propose à l’été 1954 une série d’amendements visant à atténuer le caractère supranational du projet. Ils comportaient notamment l’introduction d’un droit de véto suspensif des États membres lors des premières années d’exercice de la CED. Face au refus des cinq autres pays de voir modifier les conditions d’application du traité, les députés français refuseront de le ratifier.
La seconde leçon est donc celle de l’acceptabilité politique des mesures prises. La notion de contrôle politique national demeure un pilier de la mise en partage de la souveraineté. Nous sommes parvenus sur la monnaie ou sur notre politique agricole à un transfert vers l’Europe de nos centres de décision. La défense apparaissait à l’heure de la CED comme une marche trop importante à franchir. Ce qu’illustre aujourd’hui encore la réaction de l’extrême droite française, qui a déjà pris position contre le renforcement de la défense européenne, accusant la Commission européenne de profiter de la crise pour s’attribuer de nouvelles compétences et agitant la menace d’un « partage du bouton nucléaire6Voir « Partager le bouton nucléaire avec des États européens relèverait de la trahison nationale », Jordan Bardella sur RTL le 3 mars 2025. ».
Dans la période actuelle, retenons que la perfection est l’ennemie de l’action. La CED établissait un complexe entrelacs institutionnel dont la gouvernance apparaissait difficile à prévoir. Privilégions sur la base de cette leçon des dispositifs qui soient à la fois ambitieux et limités à un objectif précis dans leur mandat.
À l’Union européenne revient la mission d’aider les États membres à financer la politique de défense et à coordonner leurs stratégies industrielles. Un premier niveau de solution est apporté à travers la proposition de la Commission européenne « Rearm Europe ». Annoncée en vue du Conseil européen du 6 mars, elle vise à mobiliser les financements restants des fonds liés au Covid-19 et à assouplir les règles du pacte de stabilité pour les dépenses militaires et l’appui à l’Ukraine. Pour aller plus loin et faciliter l’atteinte des 3 à 3,5% du PIB alloués à la défense – alors que les Vingt-Sept sont aujourd’hui à 1,9%7Conseil européen, ordre du jour de la réunion du 6 mars 2025. –, les questions d’un emprunt commun et de nouvelles ressources propres pour le budget européen se posent. Elles attendront certainement l’entrée en fonction du prochain chancelier allemand, Friedrich Merz, pour trouver une réponse concrète.
En ce qui concerne les « troupes au sol et des avions dans les airs8Vicky Wong, « Starmer announces ‘coalition of the willing’ to guarantee Ukraine peace », BBC News, 2 mars 2025. » – pour reprendre les propos du Premier ministre britannique, Keir Starmer –, l’exemple de la CED illustre les difficultés d’un dépassement opérationnel de la souveraineté nationale. Une coalition de pays volontaires réunissant les alliés de l’OTAN dans des scénarios avec ou sans les États-Unis apparaît aujourd’hui plus probable pour mettre en place de futures opérations de soutien à la paix en Ukraine.
- 1L’Europe est le premier financeur de l’aide à l’Ukraine avec 132 milliards d’euros d’aide entre 2022 et 2024, dont près de 50 milliards proviennent directement de l’Union européenne. Voir les données du Kiel Institute.
- 2Voir Cercle des Européens, « Discours de René Pleven à l’Assemblée nationale », 24 octobre 1950.
- 3France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.
- 4Voir Centre de recherche et documentations sur le processus de la construction européenne (CVCE), « Traité instituant la Communauté européenne de défense », Paris, 27 mai 1952.
- 5Voir « Débats de l’Assemblée nationale du 30 août 1954 », CVCE.
- 6Voir « Partager le bouton nucléaire avec des États européens relèverait de la trahison nationale », Jordan Bardella sur RTL le 3 mars 2025.
- 7Conseil européen, ordre du jour de la réunion du 6 mars 2025.
- 8Vicky Wong, « Starmer announces ‘coalition of the willing’ to guarantee Ukraine peace », BBC News, 2 mars 2025.
