L’impérative nécessité de changer le modèle de financement de l’aide humanitaire internationale

Donald Trump a brutalement annoncé la cessation de l’activité de l’agence américaine pour le développement international (USAID) et le gel d’autres aides – une décision préoccupante qui s’ajoute à d’autres mécanismes concourant à dégrader la capacité d’intervention des acteurs humanitaires partout dans le monde. Cette situation, selon Pierre Micheletti¹, implique la nécessité de repenser les modes de financement et de gestion de l’aide humanitaire internationale.

L’interruption brusque des financements octroyés par le gouvernement des États-Unis aux acteurs humanitaires sidère l’ensemble des organisations actrices de cette forme de solidarité internationale. Le Mouvement de la Croix-Rouge, les organisations onusiennes, les ONG internationales calculent déjà comment les restrictions annoncées vont impacter leurs actions sur le terrain, mais aussi les dépenses de fonctionnement – comme le paiement des salaires – de leurs équipes. Avec les conséquences sociales que tous les dirigeants ont en tête.

Il s’est aussitôt engagé un sauve-qui-peut entre ces trois grandes familles d’acteurs humanitaires pour protéger leurs programmes et l’avenir de leurs employés dans les sièges des différentes organisations comme dans les pays où elles interviennent.

Les ONG sont particulièrement exposées car elles vont subir les restrictions annoncées selon deux modalités :

via l’arrêt direct des financements versés par l’Agence de développement international des États-Unis (USAID) ;
indirectement par une réduction des sommes qu’elles perçoivent, en deuxième ligne, de la part des principales agences des Nations unies impliquées sur les terrains de crise (Programme alimentaire mondial, Haut-Commissariat pour les réfugiés, Unicef, etc.).

Ce séisme est la conséquence extrême d’un système de financement qui concentre sur quelques pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) la quasi-totalité des sommes allouées par les États – les États-Unis constituant, avant l’Union européenne, le premier financeur mondial de l’aide d’urgence. Mais ce désengagement survient sur un modèle économique de financement de l’aide humanitaire dont on constate les imperfections et les faiblesses depuis plusieurs années. Le « Sommet de Paris pour un nouveau pacte financier mondial » avait déjà été l’occasion d’une prise de parole conjointe des dirigeants de différentes familles d’acteurs humanitaires pour pointer les incontournables évolutions nécessaires². Nous venons de passer une étape politique qui constitue un point de rupture. Les États-Unis ayant substantiellement augmenté leur contribution financière en 2022-2023 de 18% (cf. figure 1), le retrait – annoncé comme provisoire (?) – n’en prend que plus d’importance.

Aussi convient-il, tout en gérant les effets dévastateurs immédiats du repli financier, de se projeter dans des perspectives d’une rénovation en profondeur des financements, de la gestion et du pilotage du modèle humanitaire en vigueur.

Le président Trump assume de façon totalement décomplexée le soft power de l’action humanitaire internationale

Dans l’introduction à son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 : « Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’action politique. […] Il est évidemment l’instrument par lequel l’État [va] hiérarchiser [ses] priorités politiques et les traduire en moyens d’action³ ». C’est le parti pris totalement assumé par le nouveau président des États-Unis : l’aide internationale se doit d’être au service des intérêts économiques et stratégiques du pays qu’il gouverne désormais.

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Aide financière internationale : définition des périmètres

La solidarité internationale peut se décomposer en trois grandes modalités de financements : l’aide publique au développement (APD), les montants dévolus à l’aide humanitaire d’urgence et les remises migratoires – c’est-à-dire les sommes transférées par les migrants dans leurs pays d’origine. En 2023, l’APD totale s’élevait à 223 milliards de dollars⁴, l’aide humanitaire d’urgence totale à 43,4 milliards de dollars⁵, et les remises migratoires vers les pays à revenu faible et intermédiaire à 656 milliards de dollars⁶.

Chaque année, l’OCDE publie les données sur l’APD, c’est-à-dire l’ensemble des apports financiers des organismes publics à un certain nombre de pays récipiendaires pour soutenir leur développement. Les plus gros fournisseurs d’APD sont réunis au sein d’un comité composé de 32 pays, le Comité d’aide au développement (CAD), qui siège à l’OCDE. En 2022, l’enveloppe de fonds gouvernementaux consacrée aux urgences humanitaires aura représenté environ 12% des financements versés par les 32 pays donateurs au titre de l’APD. Ces 32 pays sont quasiment exclusivement des pays occidentaux.

Comme le détaille le graphique ci-dessus⁷, les principaux pays donateurs d’APD sont les États-Unis, l’Allemagne, le Japon, la France et le Royaume-Uni. À eux cinq, ces gouvernements ont fourni plus de la moitié de l’aide allouée en 2022. Les États-Unis restent le plus grand donateur, ayant contribué à hauteur de 55 milliards de dollars en 2022.

L’aide financière la plus puissante, celle qui permet aux familles et aux communautés de choisir leurs priorités, est ainsi celle des diasporas au travers des remises migratoires. Après un léger repli en 2023, les chiffres ont connu une nouvelle augmentation depuis le début de l’année 2024⁸.

Pour les pays à revenus faibles et intermédiaires, les envois de fonds des migrants sont une source vitale de ressources. Ces transferts d’argent vers les pays d’origine contribuent à réduire la pauvreté et à améliorer la situation nutritionnelle, et ils sont corrélés avec de meilleurs résultats en matière d’insuffisance pondérale à la naissance et de taux de scolarisation chez les enfants issus de foyers défavorisés. La recherche montre que les remises migratoires aident les ménages bénéficiaires à renforcer leur résilience, en leur permettant par exemple d’améliorer leurs conditions d’habitat et de faire face aux pertes subies à la suite d’une catastrophe naturelle⁹.

Deux mécanismes conjoints renforcent les besoins financiers

Les crises qui se prolongent depuis plus de cinq années consécutives représentent désormais 90% des crises mondiales et affectent 168 millions de personnes. Dix ans plus tôt, seules 30% des crises appartenaient à cette catégorie des crises « durables¹⁰ ». Ainsi s’est mis en place un effet de cisaillement : émergence de nouvelles crises et durabilité accrue de celles déjà existantes.

De 2022 à 2023, les besoins financiers ont augmenté de cinq milliards de dollars.

On constate un effet de plafonnement des sommes obtenues

Cette brusque tension sur les limites « volumétriques » survient alors que les années 2023-2024 auront montré une dégradation des principaux indicateurs du modèle en vigueur : pour la première fois depuis plus de dix ans, les sommes obtenues pour agir ont reculé, surtout au détriment des fonds privés, alors que les fonds gouvernementaux se maintenaient encore ; les sommes recueillies sont ainsi passées sous la barre des 50% des recettes espérées.

À ce déficit en volume des sommes nécessaires, viennent se greffer des limites « politiques ». Toutes les crises n’entraînent pas la même attention dans la répartition des budgets engagés, ce qui résulte d’une autre réalité : chaque État donne ce qu’il veut, et les sommes allouées sont à plus de 80% « fléchées » par les pays donateurs vers les crises qu’ils estiment prioritaires. Ainsi, sur fond de déficit global des recettes, assiste-t-on à des inégalités flagrantes dans le traitement des populations soutenues¹¹.

La négligence des secours en Méditerranée illustre une compassion à géométrie variable

On assiste en Méditerranée à la mise en place d’une stratégie de « défaussement » de l’Union européenne (UE) au profit d’autorités libyennes et tunisiennes aux comportements violents à l’égard des migrants et parfois des ONG¹². Ces organisations sont ainsi soumises à des stratégies délibérées de harcèlement et d’empêchement à agir, sans aucune contribution financière de la part de l’UE aux profits des actions qu’elles déploient. Certaines agences des Nations unies se sont exprimées publiquement en 2023 pour dénoncer la situation qui prévaut en Méditerranée. Dans une prise de parole commune, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), le HCR et le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef) ont publiquement appelé les États à « prendre leurs responsabilités¹³ ».

A contrario, deux crises très sensibles au niveau des relations internationales font l’objet d’engagements financiers massifs de la part des principaux donateurs, illustrant les logiques politiques qui les animent dans les choix prioritaires opérés.

La guerre en Ukraine a constitué un contexte qui soulevait déjà ces questions, car elle a réorienté une large partie des fonds disponibles vers ce conflit inédit dans l’histoire européenne récente, les détournant de bon nombre d’autres crises ainsi négligées (Haïti, Afghanistan, Soudan, les naufragés en Méditerranée, etc.)¹⁴.

L’autre concerne la bande de Gaza. En effet, si, comme on ne peut que le souhaiter, la violence s’apaise durablement, l’aide humanitaire devra connaître une vitale et massive augmentation de volume de « rattrapage » pour pallier le désastre nutritionnel et sanitaire de la population. Dans le même temps, devra être élaboré un plan de reconstruction des territoires dévastés par les bombardements.

Il y a une inquiétude qui se fait jour chez les observateurs du modèle économique, et ce, depuis même les récentes décisions du président Trump. Les principaux pays donateurs commencent à annoncer les efforts qu’ils entendent consentir pour la reconstruction de ce territoire et pour la restauration de ses services de base, dont les structures de santé. Les premières estimations de la Banque mondiale évaluent à 53 milliards de dollars les sommes nécessaires pour cette reconstruction dans la Bande de Gaza et en Cisjordanie, soit l’équivalent du budget d’une année pleine d’aide humanitaire mondiale.

Si les efforts consentis au profit de la population gazaouie se confirmaient, la situation pourrait alors devenir dramatique pour des lieux encore davantage négligés.

Ce danger d’une solidarité financière sélective se cumule avec les risques maintenant avérés du repli massif des États-Unis et de donateurs majeurs, tels que l’Allemagne. En France, le budget finalement adopté annonce une réduction sévère (de 34%) de l’aide publique au développement de la France.

Le futur modèle de financement devra agir sur les faiblesses en volume et les suspicions politiques

L’Union européenne (UE) peut être un acteur politique crucial de changements devenus incontournables : non pas uniquement pour se substituer aux États-Unis en augmentant encore ses contributions, mais d’abord et surtout pour se positionner comme un acteur volontariste d’un changement en profondeur du système. Deux voies s’imposent logiquement pour tenter de résoudre les mécanismes décrits : élargir amplement le nombre de pays contributeurs, en acceptant de partager la gouvernance politique du système ainsi déployé. C’est la voie d’un multilatéralisme relancé, alors qu’il aura été étrillé durant la guerre à Gaza. L’autre voie, comme le recommandent des économistes, tels Thomas Piketty ou Bertrand Badie, consiste à faire contribuer par des mesures fiscales les actionnaires des grandes sociétés¹⁵. Pour la seule Union européenne, ils vont bénéficier de dividendes estimés à 459 milliards d’euros en 2025, soit dix fois plus que le montant des recettes actuellement nécessaires pour répondre aux besoins de plus de 300 millions de personnes nécessitant une assistance humanitaire vitale¹⁶. Mais d’autres chantiers complémentaires émergent également. Un plaidoyer collectif des organisations humanitaires, dont les ONG, pourrait utilement relayer ces idées devant toutes les instances internationales.

Identifier de potentielles sources d’économie dans le modèle actuel

Il convient tout d’abord de compléter les éléments du diagnostic qui précède par une analyse critique, sans concession, du modèle de gestion financière qui contribue au déficit des sommes sollicitées auprès des financeurs. Certaines économies de fonctionnement peuvent être réalisées, en particulier parmi les agences spécialisées de Nations unies. Parmi les postes budgétaires sur lesquelles de telles réductions sont envisageables : le poids de la technocratie et les niveaux de rémunération de certains acteurs. De même, la lutte contre la fraude et la corruption de certains opérateurs sous-traitants des agences de l’ONU doit demeurer une priorité. La performance et l’efficience du fonctionnement et de la délivrance de l’aide sont ainsi des corollaires incontournables pour pouvoir évoquer de nouvelles sources potentielles de recettes.

Repenser le multilatéralisme et les modalités des financements publics de l’aide humanitaire

Il est désormais impératif d’élargir le nombre de pays contributeurs à l’aide financière. Si une contribution obligatoire des États les plus riches est souhaitable sur le principe, les conditions de sa mise en œuvre posent immédiatement question. Si davantage de pays participent, il faudra réformer le mode d’attribution des financements collectés. L’évolution des instances existantes pour répartir les fonds est plus réaliste que la création de nouveaux dispositifs.

Il importe ainsi de réformer le principe de l’affectation des dons par les pays donateurs, car ce fléchage des financements cristallise les suspicions sur un humanitaire acteur du soft power. Les processus décisionnels du système multilatéral d’aide humanitaire doivent impérativement reposer sur les principes d’équité entre les États, d’inclusion des populations, de responsabilisation ainsi que de représentativité de toutes les parties prenantes, et non des choix prioritaires des seuls financeurs qui dominent aujourd’hui le modèle économique, presque exclusivement des pays membres de l’OCDE.

Exploiter de nouvelles sources de financement, incluant le secteur privé

Renforcer la coopération humanitaire-développement et créer des partenariats public-privé afin de combiner subventions humanitaires, fonds de développement et participation du secteur privé est une voie possible, qui permettrait d’établir un mécanisme de financement alternatif pour les crises de longue durée. Une réforme de la fiscalité internationale des multinationales et de leurs actionnaires doit être inscrite à l’agenda des décideurs politiques. Les nouvelles recettes fiscales ainsi générées pourront être dirigées vers l’aide humanitaire, la réponse au changement climatique et l’aide au développement, car ces préoccupations sont indissociables.

Rénover les approches humanitaires pour les adapter

Une plus grande place octroyée aux acteurs locaux permettra à la fois des économies financières et des réponses potentiellement plus adaptées aux aspirations des populations locales. Des interventions humanitaires qui s’appuient sur les institutions démocratiques locales constituent une approche désormais incontournable. Les organisations locales et internationales doivent travailler de concert pour définir les priorités d’action, comme le bon usage des allocations financières sur le terrain, sans occulter pour autant que la définition même de « société civile » n’est pas universelle. La place qu’entendent conférer à des regroupements organisés de citoyens les décideurs politiques de certains pays, comme en Chine¹⁷, n’est pas partout tolérée ou considérée comme légitime. De même, les formes et dynamiques propres que chaque société, communauté et système politique entend donner à ce concept n’obéissent pas à un modèle unique.

Cette notion émergente de « localisation » des acteurs de la solidarité ne doit pas toutefois conduire à baisser la garde sur le strict respect, par les acteurs de cette forme de solidarité de proximité, des principes fondamentaux qui guident l’action humanitaire : humanité, neutralité, impartialité et indépendance. Un strict respect parfois très difficile à maintenir dans certains contextes, de conflits armés en particulier. Alors peuvent s’exprimer des liens de proximité entre ceux qui s’engagent à aider et certains protagonistes de conflits actuels, dont la plupart sont qualifiés de « non internationaux ».

Au service de ces mutations sur le rôle des intervenants locaux, il est urgent d’analyser et de surmonter les causes profondes qui empêchent la mise en œuvre des recommandations du Sommet d’Istanbul. Tenue en 2016, cette rencontre fixait un objectif, à horizon 2020, visant à ce que 25% de l’enveloppe financière annuelle soient affectés à des organisations locales. Aucun progrès notable dans le pourcentage des sommes ainsi utilisées n’a été obtenu à horizon 2023.

Pour faire face aux enjeux contemporains de la solidarité internationale et en réponse aux crises humanitaires, il faut ainsi à la fois aller chercher l’argent partout où il se trouve, et en même temps s’inscrire dans le « lâcher-prise » des pays et des organisations qui sont aujourd’hui les principaux financeurs, acteurs et décideurs des actions mises en œuvre. Ce lâcher-prise passe par le recours à d’autres approches et d’autres formes de solidarité locale et mondiale et par une refonte des mécanismes de collecte et de décision dans la répartition des ressources obtenues.

Les ONG européennes sont dès lors confrontées à deux chantiers simultanés vitaux pour l’avenir de la solidarité citoyenne qu’elles incarnent : survivre et contribuer à imaginer la réforme en profondeur d’un modèle économique dont l’obsolescence s’est brusquement imposée. Toutes celles dont le modèle économique fait une large place aux financements publics du gouvernement des États-Unis sont particulièrement exposées à un risque majeur de disparition ou de plan social drastique.

1
Administrateur de SOS Méditerranée, membre de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), président d’honneur d’Action contre la faim et ancien président de Médecins du monde, il est l’auteur de 0,03% ! Pour une transformation du mouvement humanitaire international (Parole, 2020).
2
Collectif, « « Il faut un nouveau pacte mondial pour financer l’aide humanitaire internationale » », Le Monde, 17 juillet 2023.
3
« Quelle est la fonction politique et économique d’un budget ? », vie-publique.fr, 16 avril 2018.
4
Aide publique au développement, OCDE.
5
Development Initiatives, Falling short? Humanitarian funding and reform, 9 octobre 2024, p. 12.
6
Dilip Ratha, « Les envois de fonds des migrants ont ralenti en 2023 — et cela mérite toute notre attention », Banque mondiale blogs, 26 juin 2024.
7
Tristan Gaudiaut, « Aide au développement : qui sont les plus gros donateurs ? », Statista, 17 avril 2023.
8
« Après un ralentissement en 2023, les envois de fonds devraient repartir à la hausse en 2024 », Groupe Banque mondiale, communiqué de presse, 26 juin 2024.
9
« Malgré une conjoncture mondiale défavorable, les remises migratoires augmentent de 5% en 2022 », Groupe Banque mondiale, communiqué de presse, 30 novembre 2022.
10
Ibid.
11
Ibid, p. 75.
12
Elonora Vasques, « La Commission européenne écoutera la version libyenne de l’incident du bateau Ocean Viking », Euractiv, 28 mars 2023.
13
« Naufrages en Méditerranée : des agences de l’ONU appellent les États à veiller au sauvetage des migrants », ONU Info, 10 août 2023.
14
Enabling principled humanitarian aid, Voice, juin 2022, p. 10-12.
15
Thomas Piketty, Bertrand Badie et Pierre Micheletti, « Une contribution obligatoire des États les plus riches permettrait de faire face aux crises humanitaires »», Le Monde, 18 décembre 2021.
16
Marc Angrand, « Versement de dividendes : pas de ralentissement en vue pour les entreprises en Europe », Le Monde, 17 janvier 2025.
17
Frédéric Lemaître, « L’Occident, ennemi désigné de la Chine », Le Monde, 14 octobre 2022.