« Insécurité » et Parti socialiste : retour sur une relation méconnue

Entre 1997 et 2002, le Parti socialiste gouverne la France avec ses alliés dans le cadre de la « gauche plurielle ». L’arrivée au pouvoir lors des législatives anticipées de mai 1997 s’effectue avec un nouveau programme, dans lequel le thème de la sécurité publique tient une place importante. Cette place programmatique est notamment liée à l’appropriation partisane au même moment, par le Parti socialiste, d’un thème longtemps considéré comme étant l’apanage de la droite.

« Vous allez devoir travailler et réfléchir sur le problème qui a contribué à nous faire battre : l’insécurité. On n’a jamais su faire une synthèse qui nous satisfasse. » Ainsi s’exprime Lionel Jospin le 23 avril 2002, deux jours après son élimination dès le premier tour de l’élection présidentielle. Cette question de l’insécurité, plus largement de la sécurité publique, marque l’exercice du pouvoir de la « gauche plurielle » (Parti socialiste, Les Verts, radicaux, chevènementistes), depuis la victoire aux élections législatives anticipées en mai 1997 à la défaite au premier tour de l’élection présidentielle en avril 2002.

Durant cinq ans, le Parti socialiste est un acteur central et majoritaire de la « gauche plurielle », de cette alliance politique et électorale qui a permis aux différentes composantes de la gauche, au premier rang desquelles le Parti socialiste, de conquérir l’Assemblée nationale à la faveur d’élections législatives anticipées en mai 1997. Elle ouvre la voie au « plus long gouvernement socialiste de toute l’histoire française », comme le rappelle l’historien Michel Winock. Si l’on retient de ces cinq années la réforme des 35 heures, le PACS ou la fin du septennat, les productions universitaires et académiques ont pu, pour diverses raisons, négliger la question de la sécurité publique. Cette question est pourtant emblématique du rapport qu’entretient le Parti socialiste au pouvoir à l’État et à la société.

Employer l’expression de « sécurité publique » plutôt que celui d’« insécurité » présente deux avantages dans notre étude : d’abord, la charge médiatique et politique de cette notion est mise à l’écart de l’analyse qui en est faite. De plus, la sécurité publique permet d’appréhender plus largement l’ensemble des phénomènes propres aux atteintes à la sécurité publique : délinquance, criminalité, terrorisme ou opérations de maintien de l’ordre public.

En étudiant la période entre 1997 et 2002, il s’agit donc de comprendre la conception de la sécurité publique selon le Parti socialiste, à la fois en tant que parti politique et parti de gouvernement, exerçant le pouvoir. Cette étude permet de comprendre comment les mesures programmatiques et le discours du Parti socialiste sur le thème de la sécurité sont révélateurs de ses évolutions partisanes, sociologiques et idéologiques. Si le Parti socialiste a longtemps été caractérisé par une « doctrine révolutionnaire » et une « pratique réformiste » selon Michel Winock, le rapport du Parti socialiste à la sécurité publique pourrait se définir par une doctrine réformiste et une pratique gestionnaire.

Afin de comprendre cette relation, il s’agit tout d’abord de revenir sur l’année 1997, marquée par l’élaboration du premier document partisan sur la sécurité publique au sein du Parti socialiste : le rapport du 26 février 1997 intitulé La Sécurité pour garantir la cohésion sociale.

La théorisation d’un « droit à la sécurité » pour répondre à une « demande sociale »

« Ce qui est menacé aujourd’hui n’est rien moins que la cohésion sociale du pays : une sécurité à deux vitesses se met en place insidieusement sous l’égide de la droite ; les dérives extrémistes gagnent chaque jour du terrain chez nos concitoyens et s’insinuent dans toutes les dimensions de la vie sociale. L’insécurité est aujourd’hui une source supplémentaire d’injustice sociale. » Près de deux ans après la défaite à l’élection présidentielle face à Jacques Chirac, le Parti socialiste poursuit son travail de refondation programmatique sous l’égide de Lionel Jospin, l’ancien candidat devenu premier secrétaire du Parti socialiste, notamment sur le thème de la sécurité publique.

Après des travaux préparatoires, un document de travail de la commission « sécurité-police » est présenté le 26 févier 1997 au bureau national du Parti socialiste. D’un volume de 39 pages, le rapport est rédigé par deux personnes : Daniel Vaillant, animateur de ladite commission, numéro deux du Parti socialiste, député-maire du XVIIIe arrondissement de Paris, et Bruno Le Roux, maire d’Épinay-sur-Seine, proche de Gilbert Bonnemaison, qui a contribué à promouvoir sous François Mitterrand une approche préventive de la délinquance.

Deux éléments saillants rassemblent ces deux hommes : d’abord, Bruno Le Roux et Daniel Vaillant occupent, au début des années 1990, des responsabilités au sein des organismes centraux du Parti socialiste. Cette place, plus ou moins centrale, au sein du parti se conjugue en dehors à l’exercice de mandats locaux au sein de villes ou d’arrondissements où la situation économique et sociale s’est dégradée dans le dernier quart du XXe siècle : Épinay-sur-Seine, la Goutte-d’Or et le XVIIIe arrondissement de Paris. La gestion municipale ou la volonté d’y concourir est alors mise en avant pour légitimer leur action concernant la sécurité publique, et elle est facilitée par leur place au sein du parti.

L’objectif de ce rapport est double. D’abord, il s’agit de montrer que les accusations de laxisme et d’incapacité à faire respecter l’ordre public à l’égard de la gauche ne sont plus pertinentes. En effet, durant les années 1980, « confrontés au développement des violences urbaines et à l’exercice des responsabilités, les socialistes ont considérablement évolué dans le domaine de la sécurité. Ainsi, l’image d’une gauche soupçonneuse à l’égard de la police et mal à l’aise lorsqu’il s’agit de parler d’ordre public a vécu ».

Ensuite, le rapport vise à proposer des mesures programmatiques concernant la politique de sécurité, un « domaine où l’écart entre les attentes légitimes des citoyens et l’action publique est le plus fort », afin de « ramener l’harmonie sociale dans notre pays et dans nos villes, limiter et sanctionner les actes délictueux et ainsi garantir à chacun le droit de vivre, sans peur, ni appréhension, pour lui-même, pour ses proches et pour ses biens ». Pour ce faire, les socialistes ont fondé leur approche sur deux principes : « améliorer [la] sécurité quotidienne, assurer la sécurité de proximité pour tous les citoyens ». Dans ce rapport, la sécurité est considérée par les socialistes comme une « priorité nationale » : « Trop souvent bafoué, le droit à la sécurité, dans notre pays, doit redevenir une réalité pour chacun et pour tous. »

L’appréhension de ce thème est double : au-delà de l’expertise locale, l’analyse adoptée dans le rapport se fait par le prisme de celle d’une représentation du sujet non pas à partir des sections et de la base militante, mais à partir d’une analyse globale technique (sondages, statistiques) et locale (expérience et visions d’élus locaux). En effet, les statistiques et les enquêtes d’opinion, qui « confirment ce que savent ceux (élus responsables associatifs) qui sont en contact quotidien avec la population ». Ce passage montre justement l’imbrication des deux appréhensions afin de fournir une grille de lecture partisane de la sécurité publique. Il faut pourtant souligner que Gérard Le Gall, délégué aux études du Parti socialiste, avait affirmé en 1994, tout en souhaitant la fin d’un « mal-être ontologique de la gauche sur la sécurité », que « la recherche de la place de la sécurité dans la hiérarchie des préoccupations des Français n’est pas chose aisée ».

Une direction du Parti socialiste au diapason sur la nécessité d’investir ce thème

Au sein du bureau national du Parti socialiste, la présentation du document de travail ne donne pas lieu – contrairement à d’autres sujets (économie, Europe) – à un affrontement entre courants. Le document fait l’objet d’une discussion lors du bureau national du 5 mars 1997 qui, selon le compte-rendu et les observations formulées en séance, fait consensus parmi les membres du Conseil.

S’il y a des désaccords sur certains sujets (responsabilité, police municipale), le corps du texte n’est pas remis frontalement en cause. Globalement, le texte soulève une adhésion franche : Jack Lang prend la parole pour affirmer que « c’est du très bon travail », tout comme le mitterrandien Jean Glavany ; le maire d’Orléans, Jean-Pierre Sueur, affirme que « le document est très bien équilibré » ; Gérard Le Gall trouve que c’est un « excellent rapport » et est « ravi que le Parti socialiste fasse le lien entre la sécurité et le thème des inégalités, ce qui constitue une vraie approche de gauche sur la question ».

Des membres de « La gauche socialiste », courant à gauche du parti, sont néanmoins plus critiques, comme Harlem Désir et Marie-Noëlle Lienemann. Si le premier se félicite que « le sujet soit pris à bras-le-corps », il insiste sur la nécessité que l’État ne délègue pas la sécurité aux citoyens sous prétexte qu’elle deviendrait de proximité alors qu’elle est censée être assurée par les institutions. Il demande aussi de « revenir sur la loi de 1983 sur les contrôles d’identité au faciès ». Marie-Noëlle Lienemann souhaite, quant à elle, à « rétablir l’équilibre entre prévention et sanction en termes de thèmes politiques » et regrette l’absence d’une « vision idéologique et de combat contre le libéralisme ». Elle demande à « faire apparaître le lien entre libéralisme et le désordre » et de rappeler la crise économique afin de « mettre l’accent sur le lien entre délinquance et situation sociale ». Elle refuse aussi l’affirmation que « la gauche n’a pas toujours pris la mesure du problème » car elle explique que « la société est démunie, la droite comme la gauche ».

Malgré ces critiques et ces nombreuses demandes d’amendements, le rapport est « adopté à l’unanimité » du Conseil national. Satisfaits du travail, les membres du bureau national sont favorables à sa médiatisation, à la fois partisane et externe : le service de presse du Parti socialiste publie un communiqué de presse et L’Hebdo des socialistes consacre une double page au rapport en avril. Le Parisien salue un « virage historique » tandis que Le Monde en dresse deux comptes-rendus. Dès février 1997, il apparaît donc des évolutions à la fois politiques, symboliques et médiatiques dans le rapport entre Parti socialiste et sécurité publique.

Si le rapport adopté était un document de travail, devant être amendé par les fédérations et les militants avant une adoption finale, la dissolution de l’Assemblée nationale le 21 avril déclenche des élections législatives anticipées qui empêchent le déroulement de ce calendrier. Ainsi les circonstances politiques ont-elles précipité l’adoption d’un document de travail en tant que doctrine du Parti socialiste sur la sécurité publique.

Une tentative de conception différente de la sécurité publique : pour la population, par la population ?

Selon le document de travail présenté devant le bureau national en février 1997, garantir la sécurité publique ne peut plus reposer sur une police seulement consacrée au maintien de l’ordre public : « En France, les institutions qui concourent à la sécurité restent marquées par une tradition qui conduit à penser que la police est plus faite pour l’État que pour les citoyens. » De fait, lutter contre l’insécurité nécessite d’agir le plus localement possible et de remettre en cause la centralité de l’institution policière à cet égard. Les socialistes proposent alors d’approfondir les « chartes locales de sécurité » durant le ministère de l’Intérieur de Paul Quilès sous François Mitterrand par la création de « contrats locaux de sécurité ». Les contrats locaux sont un travail collectif dans lequel le préfet, le maire et le représentant des forces de sécurité intérieure (police ou gendarmerie) jouent un rôle central, ces derniers aidant le maire dans l’élaboration contractuelle. Ce « partenariat » sollicite néanmoins la justice, l’Éducation nationale, le secteur associatif et médico-social. Le rapport fait donc des liens entre la pratique gouvernementale durant laquelle une conception de la sécurité publique commence à émerger et la sédimentation programmatique partisane.

Ces contrats doivent à la fois « établir des objectifs clairs, explicités, mesurables et partagés par la police et la population », préciser les rôles des différentes institutions, « mettre en place des actions de prévention et de médiation sociale » et « assurer un suivi régulier de leur réalisation et d’en apprécier les résultats par des indicateurs qui accompagneront obligatoirement les objectifs ». De la politique de sécurité se dégage une philosophie contractuelle et managériale, fondée sur l’expertise : les contrats locaux de sécurité, grâce au « partenariat », aux « objectifs » et aux « indicateurs » sont envisagés comme le moyen de répondre à une « demande sociale » : vivre en sécurité.

Outre une utilisation de l’expertise technique de façon concertée et au niveau local, le document appelle à « une nouvelle répartition des moyens pour de nouvelles priorités » ainsi qu’à « une nouvelle organisation et un autre fonctionnement des services en charge de la sécurité ».

Élu au pouvoir, le Parti socialiste souhaite effectuer un redéploiement des forces de police afin de réorienter leurs missions quotidiennes vers la sécurité des citoyens : « Sur trois ans, l’État redéployera 10 000 fonctionnaires, dont 5000 dès la première année, libérés des tâches indues non prioritaires pour les affecter à la sécurité quotidienne des Français et d’abord dans les 150 quartiers les plus difficiles. » La position socialiste en faveur d’un redéploiement s’appuie sur la répartition déséquilibrée des forces de sécurité intérieure (police, gendarmerie) et vise notamment à ce que ce changement de répartition profite aux « communes suburbaines des grandes villes ». Faciliter le retour mobile des policiers dans un espace public qu’ils tendent à déserter ou dans lequel ils sont immobiles (pour la sécurisation de cérémonies, de manifestations politiques ou culturelles) s’effectuerait également par le recrutement de « 5000 agents administratifs » et de « 35 000 emplois de proximité » dans le cadre des contrats locaux de sécurité. De fait, derrière le vocable « sécurité de proximité » s’exprime la volonté de poursuivre l’action décentralisatrice et déconcentrée de l’État, qui doit se mettre à disposition et à niveau des contextes locaux.

Ces propositions sont les deux majeures du premier document partisan sur la sécurité publique. Le rapport de Bruno Le Roux et Daniel Vaillant comporte aussi d’autres mesures annexes à la lutte contre l’insécurité : ouvrir le recrutement de la police à la population et participation de cette dernière aux missions de « police préventive » ; concevoir la police comme un service public (alors qu’elle n’en a pas le statut) ; rétablir une exigence déontologique dans l’action policière par la création d’une autorité administrative indépendante et par rapport à l’action judiciaire…

Outre la police, le document propose une plus grande lutte contre le « crime organisé et les grands trafics », contre les mafias et la « délinquance financière » par un « renforcement significatif de la police financière » ainsi qu’une fusion des deux services de sécurité intérieure existant à l’époque : la Direction de la surveillance du territoire (DST) centrée sur les questions d’espionnage et d’ingérence et les Renseignements généraux (RG) se concentrant sur l’information politique, économique ou sociale et espionnant certains partis politiques. La question de la sécurité publique est donc envisagée de façon plurielle par le Parti socialiste : elle vise à la fois à réprimer la délinquance « sans le moindre laxisme » et à réformer l’action de l’État tout en faisant confiance à ses acteurs et à ses institutions. Elle inscrit les atteintes à la sécurité publique dans un contexte plus global d’évolution des moyens de communication, d’essor du terrorisme à l’intérieur des frontières (attentats de 1995) et à l’international.

Cette conception plurielle n’en est pas moins équivoque. Elle repose sur la défense des défavorisés par l’action de l’État pour leur garantir le droit de vivre en sécurité, tout en demandant à la population d’y participer ; sur l’expertise abstraite pour être au plus proche des citoyens ; sur des institutions jugées pourtant partiellement responsables de la situation (police pas assez ouverte, justice entretenant un « sentiment d’impunité », bavures policières et incapacité de poursuivre l’institution, allocation des moyens inadéquate)…

Fruit de différentes influences (républicaines, néotravaillistes, managériales), elle constitue toutefois une aspiration à agir pour la sécurité publique autrement. Cette volonté sera au cœur de l’action gouvernementale, dès sa prise de fonction. Ces mesures programmatiques à finalité électorale doivent cependant, pour être comprises et susciter l’adhésion, s’inscrire dans le cadre idéologique du Parti socialiste. Après s’être intéressé à la philosophie de la politique de sécurité publique et au contexte dans lequel ce rapport s’inscrit, il convient donc de s’intéresser aux fondements intellectuels facilitant l’appropriation et la médiatisation partisanes de ce thème.

Un premier remodelage intellectuel de la sécurité publique par le Parti socialiste

L’objectif est de proposer un programme en vue des prochaines élections législatives. Longtemps considérée comme un « thème de droite », la résolution de la question de la sécurité est envisagée à travers un prisme pragmatique et électoral plus qu’idéologique : l’objectif du Parti socialiste est de simplement « répondre à la demande » des Français. Le Parti socialiste fait donc part de sa volonté de convaincre l’électorat sur un sujet à propos duquel le Parti socialiste accuse un retard par rapport à ses concurrents. L’émergence de ce thème dans l’agenda partisan nécessite des efforts intellectuels et idéologiques afin de favoriser sa greffe.

Le rapport se fera tout d’abord à travers la filiation révolutionnaire et républicaine. Lors de la médiatisation partisane du rapport dans les colonnes de L’Hebdo des socialistes, le droit à la sûreté est ainsi invoqué: « inscrite dans la Déclaration des droits de l’homme, la sûreté est un droit pour les citoyens. Pourtant, l’insécurité est la réalité vécue par beaucoup dans leur vie tous les jours. »

Mais l’invocation de ce droit à la sûreté présente un premier angle mort : d’abord, il l’empêche clairement de se distinguer de la droite, qui use, depuis 1995, de l’imaginaire républicain pour fonder son action en la matière ; Jean-Louis Debré n’hésite pas à appeler à « combattre de toutes nos forces l’insécurité, qui restreint la liberté, menace l’égalité, empêche la fraternité ».

Le second angle mort réside dans la réappropriation du terme de sûreté. Comme l’explique le juriste Jean Morange, la sûreté ne revient pas à être protégé des agressions physiques ou matérielles, comme l’avance le Parti socialiste, mais « consiste à n’être pas susceptible de faire l’objet d’une poursuite, d’une arrestation ou d’une détention arbitraires ». Cette manœuvre sémantique et ce maniement symbolique républicain fondent toutefois la théorie des socialistes concernant la sécurité publique.

Par ailleurs, il est frappant de constater l’effet de résonance se produisant entre le discours socialiste français et le discours néotravailliste britannique : l’appropriation du sujet de la sécurité s’opère d’une façon similaire dans les pratiques et les discours. Dès 1993, un homme dans le Parti travailliste prend publiquement position sur la sécurité : c’est le ministre de l’Intérieur du shadow cabinet, Tony Blair. Dans une tribune au New Statesman, magazine britannique historiquement proche du Labour, il critique l’échec des conservateurs et affirme que « l’engagement du Labour est de répondre à la demande populaire par une action globale et constructive ». De cette tribune naquit un slogan qui définira la résolution du New Labour concernant la sécurité publique : « We should be tough on crime and tough on the underlying causes of crime. » 

Socialistes et néotravaillistes fondent leur action et leur discours sur l’échec de la droite en s’appuyant sur l’augmentation de la statistique policière sur le crime et la délinquance. Ils tentent aussi de dépolitiser la question de la sécurité et de l’ordre public. Comme Tony Blair qui affirme ainsi en 1995 que le Labour doit se mobiliser et défendre les plus pauvres grâce à l’action de l’État, le rapport socialiste se pose également en défenseur des classes populaires et des catégories défavorisées de la population française face à une « inégalité d’ordre territorial et social », auxquelles la « puissance publique [doit] apporter des réponses au plus près des réalités de nos concitoyens ».

Des deux côtés de la Manche, les partis socialistes français et britanniques tentent donc de contester la prééminence de leurs adversaires sur la question. Ils aspirent également à gérer la politique de sécurité autrement, à travers la mobilisation de tous les services de l’État : police, justice, école. Pour autant, les contextes politiques nationaux empêchent une symétrie intellectuelle et idéologique : les socialistes privilégient l’approche collective pour lutter contre l’insécurité et minorent – avant d’arriver au pouvoir – la question de la responsabilité individuelle. C’est le contraire des néotravaillistes britanniques qui, par la voix de Tony Blair, insistent beaucoup plus sur cette dernière et sur le rôle de la famille. Par ailleurs, l’utilisation du thème de la sécurité dans la campagne électorale de 1997 en France et en Grande-Bretagne diffère : là où Tony Blair développe un discours alarmiste sur les conséquences en cas de réélection des conservateurs, les socialistes français axent au contraire leur campagne sur leurs mesures, même s’ils attaquent le gouvernement Juppé concernant la lutte contre l’insécurité et poursuivent la critique débutée dans le document de travail.

Cependant, force est de constater une similarité, explorée notamment par le politiste Thibault Rioufreyt : comme par rapport aux néotravaillistes, le discours du Parti socialiste est traversé par une « série de schizes discursives, c’est-à-dire d’énoncés qui se contredisent ou sont en tension au point de rendre le discours aporétique » et de « hiatus discursifs ». Il se compose aussi de « formulations de type négatif » et de « signifiants flottants, c’est-à-dire des termes ou des formules ne renvoyant à aucun signifié précis et pouvant à ce titre être investis de significations non seulement plurielles mais hétérogènes », comme l’illustre l’emploi du terme de « sûreté », détourné de son sens historique. Les solutions préconisées sur la sécurité publique par la droite et l’extrême droite apparaissant, selon eux, comme démesurées et inefficaces, la position réactive et floue des socialistes sur la sécurité permet leur « réassurance identitaire ». C’est pourquoi les caractéristiques discursives du parti sont emblématiques de son positionnement politique dans les années 1990 : « Les socialistes savent ce qu’ils ne sont plus et ce qu’ils ne veulent plus être ; mais ils peinent à définir ce qu’ils sont. »

La sécurité publique, un impensé partisan ?

Le rapport de février 1997, la séquence jusqu’aux élections législatives anticipées et le retour au pouvoir du Parti socialiste constituent donc une première mue du Parti socialiste concernant le thème de la sécurité publique : si la gestion de cette politique publique s’inscrivait auparavant seulement dans un cadre gouvernemental, l’appropriation partisane de la sécurité publique par le Parti socialiste résulte tant de l’émergence de ce thème électoral durant les années 1990 que des stratégies d’acteurs partisans au sein des organismes centraux (Lionel Jospin, Daniel Vaillant, Bruno Le Roux, Gérard Le Gall). L’étude de ce rapport permet donc de battre en brèche l’idée, pourtant encore existante et majoritaire, d’un impensé partisan.

Dans son discours de politique générale le 19 juin 1997, Lionel Jospin place la sécurité au rang de « devoir primordial de l’État » et de « droit fondamental de la personne humaine ». Elle est la deuxième priorité du gouvernement derrière l’emploi. Toutes les mesures socialistes pour la sécurité ne figurent pas dans son discours de politique générale : celle qui est la plus mise en valeur à cet égard concerne le « renfort [pour la police nationale] de 35 000 emplois de proximité ». Le Premier ministre annonce également l’élaboration prochaine des contrats locaux de sécurité (CLS). Il souhaite aussi la création, par projet de loi, d’une « instance indépendante chargée de contrôler le respect des règles déontologiques par les services responsables de la sécurité publique ».

S’il annonce la fin du renseignement politique par les Renseignements généraux (mais non la fusion des deux services de renseignement intérieur) et la création d’une autre autorité indépendante, chargée de contrôler la légitimité et la légalité des interceptions de télécommunications dites « de sécurité » permises depuis 1991, il n’évoque cependant pas la réforme de l’institution policière dans ses pratiques, constituant pourtant une partie importante du programme électoral.

Après la défaite à l’élection présidentielle en 1995, le Parti socialiste investit donc la question de la sécurité publique. Dès la prise de pouvoir, la sécurité figure parmi les priorités du gouvernement, lançant de nombreux chantiers et mettant en scène la mobilisation collective du gouvernement pour une « politique globale de sécurité de proximité », comme le formulera le ministre de l’Intérieur, Jean-Pierre Chevènement. Bien avant 2002, la question de la sécurité publique ne cessera, durant la législature, derrière un consensus apparent, de créer de nombreuses dissensions latentes fragilisant la « gauche plurielle ».

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