Contribuer au débat sur l'aide publique au développement

L’aide publique au développement fait aujourd’hui l’objet d’un débat critique, entre remise en question de son efficacité, interrogations sur ses objectifs et doute sur son utilité. Dans cette note, Christophe Mestre et Marc Lévy¹, tous deux engagés depuis de longues années dans le champ de la solidarité internationale, invitent à dépasser les jugements tranchés pour prendre la mesure de la complexité du système. Ils appellent à repenser en profondeur les fondements de l’aide, pour renouveler une solidarité parfois à bout de souffle.

Il y avait longtemps que ce débat n’était pas réapparu dans l’espace public, il a resurgi avec éclat ces derniers jours, avant de disparaître à nouveau. Il y eut d’abord, fin février dernier, la décision du gouvernement Trump de démanteler l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) avec pour conséquence un arrêt brutal, à travers le monde, de milliers de programmes de lutte contre la faim et la malnutrition, de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, ou en faveur de tant d’autres causes. Cela nous ont rappelé l’importance de cette aide américaine.

Et puis, quelques jours plus tard, étonnante coïncidence, il y eut la publication par le Journal du dimanche (JDD) d’une enquête² sur l’opacité de l’aide au développement française avec un étalage de projets et de financements censés montrer le mauvais usage de l’argent public, tandis que l’aide française, contraction budgétaire oblige, subissait une coupe supérieure à deux milliards d’euros (soit -37%)³, après des baisses de 13% en 2024 et de 11% en 2023⁴, suscitant plusieurs réactions alarmistes.

Quel débat critique ?

Le débat sur l’aide publique au développement (APD) peut se concentrer sur cette baisse globale de son montant, ou sur la part de dons versus les prêts, ou sur la critique des pays bénéficiaires (pays les moins avancés ou pays émergents), ou sur la part consacrée aux services essentiels, ou sur la part dévolue aux cofinancements des projets des organisations de solidarité internationale, ou sur sa collusion avec des logiques d’intérêts particuliers français, ou sur la perpétuation d’une logique « néocoloniale », ou sur la dénonciation de projets extravagants et coûteux, etc. Toutes ces critiques sont possibles, et nous n’ignorons pas ces différents aspects, sans pour autant faire cause commune avec les courants qui manipulent ces arguments. Mais peut-on avoir une perspective critique autre ?

Qui plus est, et ce n’est pas le plus simple, il convient d’avoir une approche historique et géopolitique de l’aide, car la politique de coopération internationale a une histoire tout en n’étant évidemment qu’une partie de l’histoire politique française, qui elle-même ne se comprend qu’en rapport avec un certain état du monde. Ce qui oblige à plonger dans une somme de dates, de faits, de données et d’arguments qui deviennent vite d’une densité et d’une complexité ne facilitant guère l’accès et la compréhension de tout un chacun. Quel équilibre trouver entre le trop et le trop peu ?

Il faut dès à présent tenter d’adopter une perspective critique autre, avec des questions comme : qui faut-il aider ? Les pauvres, les vulnérables, les enclavés, les dominés, les victimes de conflits, les moins avancés, les menacés, les migrants, les fragiles, les émergents ? Mais aussi en questionnant l’impact de l’APD, entre autres sur la production de richesse, sur les méthodes de gouvernance, sur la réduction des inégalités, sur l’état de l’environnement, et en s’interrogeant aussi sur les pratiques des acteurs, gouvernementaux et non gouvernementaux. Par exemple, l’essentiel de l’APD continue de se faire dans le cadre de la notion de « projet » sur des territoires et dans des temporalités limitées. Cette critique est ancienne, ne reste-t-elle pas d’actualité ?

Face à un tel contexte, notre intention d’écrire un commentaire sur l’APD et le débat qu’elle suscite actuellement suppose d’abord de faire des choix en précisant à quelle échelle nous décidons de parler. Pour ne pas courir le risque de « mal étreindre » en « embrassant trop », nous choisissons de nous concentrer sur l’action française en la matière, mais en rappelant que l’aide publique française contribue à la politique européenne de coopération, aux instances onusiennes, aux fonds multilatéraux et aux banques régionales de développement, avec une capacité d’influence qui mériterait une analyse précise et différenciée selon les institutions.

Ensuite, cette précision sur l’échelle étant donnée, dans la mesure où nous cherchons à confronter si possible l’intentionnalité (les objectifs stratégiques) avec la réalité de la mise en œuvre (l’utilité de l’aide), notre intention est de privilégier un commentaire sur le fond plutôt que sur les outils et sur le dispositif.

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Quelques données quantitatives pour savoir de quoi on parle

Il importe en effet d’être un peu précis, car cette aide, souvent abordée au singulier, comprend en fait de nombreuses et très différentes composantes. Il y a des aides financières aux États, des prêts aux acteurs publics et privés, des prises de participation et des offres de garanties, des contributions au budget européen de coopération et aux organisations multilatérales, des cofinancements aux projets des ONG et à l’action humanitaire, une partie du coût de l’aide militaire, le financement des organismes de recherche, l’accueil des étudiants, des demandeurs d’asile, etc. La discussion sur l’efficacité de l’aide en général n’est donc guère pertinente, il faut préciser de quel canal opérationnel on parle.

Prenons quelques données, sans abuser de chiffres. L’essentiel de l’aide publique française est sous forme de dons (87%) et de prêts (12%)⁵. Les deux tiers de l’aide sont mis en œuvre par des acteurs français (aide bilatérale) et un tiers (aide dite multilatérale⁶), est mis en œuvre via des canaux internationaux (Europe : 15% ; ONU : 5% ; Banque mondiale et FMI : 7% ; fonds verticaux : 7% ; banques régionales : 1,5%)⁷. Pour ce qui est de l’aide bilatérale, un peu moins de 50% passe par des voies gouvernementales (françaises ou des pays bénéficiaires), moins de 10% par le secteur privé marchand des pays bénéficiaires et seulement moins de 2% par les canaux non gouvernementaux des organisations de solidarité internationale (OSI) et des collectivités territoriales.

En ce qui concerne les OSI, à cette (toute) petite part d’argent public français s’ajoutent, pour certaines, des fonds européens et, pour d’autres (certaines ont les deux), les financements issus de la générosité des Français, sous forme de dons, directement aux dites organisations ou via des fondations⁸.

S’interroger sur la pertinence et l’efficacité de ces financements est absolument justifié, mais peut-on considérer de la même façon une aide budgétaire à un État, un prêt à une entreprise ou le cofinancement d’un projet d’ONG ?

Sans compter que, globalement, comparativement aux montants des échanges commerciaux, des flux financiers et bien entendu des sommes transférées par les diasporas, l’aide publique n’est qu’une part très relative de l’aide au développement ! En particulier, comparativement aux échanges commerciaux, pour les pays donateurs, au cours des dernières décennies, le coût total de l’aide est moindre qu’une revalorisation des termes de l’échange. Ce sont des constats qui doivent impérativement faire partie des rappels salutaires car, parfois, les propos sur l’aide ont tendance à « boursoufler » son impact et à faire écran à l’analyse des autres composantes des échanges Nord/Sud.

De plus, il y a quelques années (2020), la Conférence des Nations unies sur le développement (Cnuced), faisant suite à une précédente évaluation (2015) par la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique⁹, a tenté une autre comparaison avec la perte subie par les pays du continent africain (avec parfois la complicité des dirigeants, faut-il préciser) suite à l’hémorragie des capitaux d’origine illicite (corruption, contrebande, évasion fiscale et, surtout, manipulation des facturations d’entreprises, en particulier dans le secteur des industries extractives).

Ce sont plus de 75 milliards d’euros par an qui échapperaient aux budgets des Trésors publics, soit environ la somme de toute l’aide publique au développement et des investissements directs étrangers¹⁰ ! On comprend dans ces conditions que les États (africains en l’occurrence) puissent manquer de moyens pour financer leurs politiques publiques, sociales en particulier.

Ce qui renvoie à un des éléments du débat critique, à savoir l’APD vue comme financement de substitution palliant les défaillances d’États faute de mettre en œuvre une politique fiscale vis-à-vis des particuliers et des entreprises internationales actives sur leur territoire qui leur assurerait les moyens financiers dont ils ont besoin. « Ce n’est pas normal que le taux d’imposition en Afrique, qui est en moyenne de 15%, soit l’un des plus faibles au monde », a déclaré Hakim Ben Hammouda, ancien ministre des finances de Tunisie¹¹.

Difficile aussi d’ignorer la complexité du dispositif

Sans privilégier l’approche critique par le dispositif français d’aide au développement, on ne peut pas ignorer la complexité de ce qu’on a coutume d’appeler le « mille-feuille » institutionnel à cause de la pluralité empilée des autorités et des instances.

La présidence de la République n’est pas le moindre acteur, évidemment de tout temps, mais depuis 2018, en plus, en étant à la tête du Conseil présidentiel du développement, créé pour « renforcer le pilotage de la politique de développement ». Pilotage que l’on croyait assuré, depuis 1998, par le Conseil interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), réunissant tous les ministres et présidé par le Premier ministre, avec pour mission de « définir les modalités de mise en œuvre de l’aide publique au développement (APD) de la France et de fixer les orientations relatives aux objectifs et aux modalités de la politique française de coopération internationale et d’aide au développement¹² ».

Il est vrai que le CICID ayant connu des périodes de léthargie et témoigné d’une faible autorité, on peut comprendre que l’Élysée ait voulu reprendre les choses en main, comme en témoignent les communiqués de mai 2023 et d’avril 2025, le dernier, qui déroule les « décisions pour les partenariats internationaux ». Mais puisqu’il est question de « simplifier », nous ne pouvons manquer d’interroger la coexistence de deux instances interministérielles pour cadrer une politique, avec de subtiles distinctions des rôles entre celle qui « fixe les orientations » et celle qui « définit la stratégie ».

N’oublions pas que Thani Mohamed Soilihi, l’actuel ministre délégué auprès du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), chargé de la francophonie et des partenariats internationaux, réunit aussi régulièrement le Comité de pilotage de la politique d’investissement solidaire et durable (le nouveau terme pour désigner l’aide au développement). Ce comité rassemble, aux côtés du directeur général du Trésor, l’ensemble des opérateurs qui mettent en œuvre la politique française de développement, notamment le Groupe Agence française de développement, France Volontaires, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) et l’Institut de recherche pour le développement (IRD).

La complexité du dispositif ne s’arrête pas là. Il y a ensuite le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) qui gère le programme « Solidarité à l’égard des pays en développement » et a récupéré en 2024 l’autorité sur la Commission d’évaluation, après avoir connu, à l’occasion des réformes de 1998 et 2004, une perte d’influence notoire. L’analyse de ces réformes est bien documentée et très démonstrative des rapports de force inter et intra-institutionnels¹³. Le ministère des Finances y a joué un rôle important en réussissant à consolider sa responsabilité dans la gestion de l’autre programme « Aide économique et financière au développement » et dans la représentation française à l’extérieur (Bruxelles et Washington en particulier).

Les deux ministères exercent la tutelle sur l’Agence française de développement (AFD), principal opérateur multiforme de l’aide internationale française, ayant le statut de banque. Concernant ces tutelles, un ancien directeur avait coutume de dire : « plus il y a de tutelles, moins il y a de tutelles ! ».

En tout cas, il s’agit du parfait exemple de ce mode de gouvernance via des « agences » qui ne sont pas des organes gouvernementaux tout en étant sous tutelle ministérielle et à l’écoute des attentes de l’Élysée.

Les réformes de 1998 et 2004 ont permis à l’AFD d’élargir considérablement son domaine d’activités en reprenant des fonctions et des domaines de compétences jusqu’alors dévolues au ministère des Affaires étrangères, dont en particulier la formation, la gouvernance et la gestion des financements accordés aux organisations non gouvernementales. Il est question maintenant du « Groupe AFD » avec une filiale dédiée au secteur privé (Proparco), un centre de formation (Campus Groupe AFD) et une agence publique de conception et de mise en œuvre de projets internationaux de coopération technique (Expertise France). Lequel groupe héberge également et finance le nouveau Fonds d’innovation pour le développement mis en place en 2021, et doté de 15 millions d’euros, dont il faut dire un mot, car on peut vraiment se demander s’il ne s’agit pas d’un nouveau symptôme du « mille-feuille ».

Mais, avant cela, il faut compléter le descriptif de ce dispositif déjà chargé en rappelant l’existence des organismes de recherche plus spécialement dédiés à la coopération internationale avec les pays en développement (principalement le Cirad¹⁴ pour l’agronomie et l’agroalimentaire – 1650 salariés dont 800 chercheurs – et l’Institut de recherche pour le développement (IRD) – 2050 salariés dont 850 chercheurs – pour les sciences répondant aux enjeux liés aux changements globaux, environnementaux, économiques, sociaux et culturels ; ceci n’empêche pas d’autres organismes de recherche – CNRS, BRGM, Ifremer, etc. – d’avoir aussi des coopérations internationales).

Citons également le Conseil présidentiel pour l’Afrique qui réunit depuis 2017 des personnalités issues de la société civile, membres ou non de la diaspora africaine, chargé de configurer un nouveau partenariat : « porter un agenda commun sur les enjeux globaux, réformer le franc CFA, repenser le logiciel de l’aide publique au développement, transformer le dispositif militaire, faciliter les mobilités croisées, soutenir l’entreprenariat, etc.¹⁵ ».

Il ne faut pas oublier, non plus, le rôle du Conseil économique, social et environnemental (Cese)¹⁶ et du Parlement qui vote le budget de l’aide au développement et, à ce titre, conduit régulièrement des analyses de la politique mise en œuvre, à travers des rapports parlementaires critiques très documentés¹⁷. Mais qui les lit ?

En ce qui concerne le Fonds d’innovation pour le développement (FID), il doit permettre à des équipes issues de diverses organisations de « tester des solutions innovantes contre la pauvreté et les inégalités ». Pourquoi pas, mais, vus les objectifs, on peut se demander si le montant sera suffisant et par ailleurs d’où viendra son financement. S’agit-il d’argent « neuf » ou d’un budget recyclé qui, éventuellement, privera une autre activité ?

Est-ce à dire par ailleurs que, jusqu’à présent, l’aide au développement ne se préoccupait pas d’innovations contre la pauvreté ? Bien sûr que non : pendant huit ans (de 2000 à 2008), le ministère des Affaires étrangères a financé un réseau de praticiens et de chercheurs mettant en commun leurs expériences et leurs méthodes en matière de lutte contre la pauvreté et les inégalités (le Réseau Impact). De leur côté, l’AFD en a fait un axe de recherche et une orientation dans ses opérations ; les ONG de solidarité internationale font de la lutte contre la pauvreté l’objectif premier de leurs actions et les instituts de recherche contribuent à leur façon à la lutte contre la pauvreté. Alors, pourquoi ne pas plutôt valoriser tous ces résultats ?

Il est précisé par ailleurs que le FID servira aussi à tester de nouvelles méthodes d’évaluation d’impact, « sur le modèle mis au point par les économistes Abhijit Banerjee et Esther Duflo », à qui a été confiée la présidence du Fonds. Un consensus ne sera pas aisé à trouver sur ce choix, car on sait que ces méthodes de « randomisation » sont en mesure d’évaluer des mesures simples de lutte contre la pauvreté, mais plus difficilement de véritables programmes d’action sociale, combinant différentes mesures. Ce ne sont pas des politiques qui sont testées avec ces méthodes, mais des mesures ponctuelles, souvent éloignées des programmes mis en place par les pouvoirs publics ou encore les ONG, programmes dont l’efficacité tient souvent à la conjugaison de différentes approches et d’instruments. Le développement, c’est la complexité et le temps long !

L’analyse de l’APD française relève de trois unités en charge de l’évaluation : une au sein du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (Direction de la mondialisation, du développement et des partenariats), une au sein du ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance (Direction générale du Trésor) ; et une autre au sein de l’Agence française de développement (AFD).

Le ministre délégué a déclaré le 27 mars 2025 en séance à l’Assemblée nationale que « 100% des projets faisaient l’objet d’évaluation par ces unités et que 50% faisaient l’objet d’évaluations externes¹⁸ ». Et il est rappelé sur le site du ministère (MEAE) que ces trois unités « rendent compte de ces évaluations dans le cadre du rapport bisannuel au parlement sur la mise en œuvre de la politique de développement ».

L’unité de l’AFD, en particulier, a procédé à des centaines d’analyses de projets de développement, y compris du point de vue de leur impact. Elle a aussi déjà dans le passé financé des évaluations conduites par Esther Duflo et procédé à une étude comparative avec les autres méthodes d’évaluation, comparaison relativement critique de cette méthode dite de « randomisation ». La mémoire de ces travaux ne peut pas avoir disparu…

De plus, la loi du 4 août 2021 avait créé une Commission indépendante d’évaluation de la politique d’aide au développement, placée auprès de la Cour des comptes. Ceci a été contesté et a donc fait l’objet d’une nouvelle loi (5 avril 2024) plaçant cette Commission auprès du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (comme mentionné plus haut).

On compte donc au total cinq entités évaluatives ! Qui compare et synthétise leurs résultats en s’interrogeant, qui plus est, sur leur usage par les décideurs et les opérateurs ? N’oublions pas que, du côté de la recherche, le Cirad et l’IRD procèdent eux aussi à des évaluations et publient abondamment leurs résultats, en se préoccupant, bien sûr, d’impact.

Quant aux ONG, les pouvoirs publics contribuent depuis 1994 au financement du F3E, un dispositif qui renforce leurs capacités méthodologiques en accompagnant et cofinançant des évaluations de leurs opérations et des analyses de leurs pratiques. Toutes ces études sont en accès libre sur le site du F3E.

La politique de coopération au développement a été pionnière en matière d’évaluation des politiques publiques, avec, par exemple, les travaux du groupe Amira créé en 1975. Est-ce à dire que tous ces moyens humains, budgétaires, institutionnels, mobilisés pour suivre, accompagner, évaluer, donc depuis très longtemps, des projets et des politiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités n’ont pas accumulé de résultats probants ni mis au point les méthodologies permettant de mettre en discussion l’impact des opérations de terrain ? Quels sont les travaux qui permettraient de dévaloriser l’acquis de toutes ces institutions en la matière et justifieraient de recourir à « de nouvelles méthodes d’évaluation d’impact » attendues de ce Fonds d’innovation ? D’autant que, si les évaluations d’impact n’ont pas les effets escomptés, est-ce à cause des méthodes ou parce que leurs recommandations ne sont pas mises en œuvre ?

Question de fond : utilité ou inutilité de l’aide ?

Pour Guillaume Bigot, député du Rassemblement national, l’affaire est entendue¹⁹ : « on aide des pays qui n’en ont pas besoin, on aide des pays hostiles, on aide des entreprises privées, on finance tout, souvent n’importe quoi ».

Pour Thani Mohamed Soilihi, ministre délégué chargé de la francophonie et des partenariats internationaux, également²⁰ : « dans un contexte international brutal et inquiétant, devenu à juste titre la première préoccupation des Français, notre politique de développement est plus que jamais indispensable. Les pandémies et les phénomènes météorologiques extrêmes ne connaissent pas de frontières –⁠ nous l’avons vu à Mayotte, puis à La Réunion. La réponse ne peut être qu’internationale et ambitieuse. C’est une responsabilité de notre pays, puissance d’équilibre. C’est une fierté pour nos compatriotes. C’est un positionnement politique, que nous assumons. Notre aide est profondément politique. Deuxièmement, notre politique vise notamment à protéger les Français, leur sécurité, leur prospérité. Nos actions concrétisent des partenariats à l’appui de nos intérêts stratégiques, économiques ou migratoires. Les entreprises françaises bénéficient d’un nombre considérable de nos projets ».

Pas facile de se situer entre les deux positions, l’une négative, l’autre hagiographique. Il est également difficile de faire la part entre des actions, tant multilatérales, bilatérales que non gouvernementales, favorables et bénéfiques pour les populations, et d’autres beaucoup plus discutables.

Or, bien que le « management par l’erreur » soit préférable aux plaidoyers pro domo, rares sont les questionnements sur les actions qui contribuent à tirer parti des difficultés, voire des échecs pour les améliorer.

On ne peut qu’être frappés par la succession des « modes », des concepts, qui se sont enchaîné ces dernières décennies : développement par la réalisation d’infrastructure, développement par la mise en place d’organisations de base, développement endogène, développement par la mise en œuvre de la réforme de décentralisation, développement inclusif, développement durable, développement par l’entrepreneuriat, développement par le droit, développement par la sécurité, etc. – chaque modalité restant à l’agenda dans un empilement de politiques de moins en moins lisibles et cohérentes et contribuant à une dilution des effets de l’aide.

Et, surtout, on ne peut manquer de s’interroger sur l’évolution inquiétante, sinon dramatique, de situations de pays fortement « aidés », sans que pour autant le rapport de cause à effet soit facile à établir : trop d’aide, pas assez d’aide, aide inadaptée ? Mais sans non plus écarter toute relation de causalité.

Comment ne pas évoquer le Rwanda, Madagascar, Haïti, les pays sahéliens, l’Afghanistan, qui furent des territoires de concentration de l’aide (française et internationale, gouvernementale et non gouvernementale) avec un recours systématique à la démarche projet, avec une dispersion sectorielle desdits « projets », avec des effets restant limités faute de « passage à l’échelle », avec des aides budgétaires peu regardantes sur la gouvernance des États aidés ?

Grâce aux nombreux travaux de recherche, aux rapports parlementaires et autres, à toutes ces évaluations, aux investigations journalistiques, nous disposons d’un matériau analytique et critique conséquent difficile à détailler dans une telle note qui se veut concise et succincte. Essayons d’être davantage prospectifs en profitant d’un contexte favorable dans la mesure où le constat du besoin de « repenser le logiciel de l’aide au développement », pour reprendre l’expression du cahier des charges donné au Conseil présidentiel pour l’Afrique, fait apparemment l’unanimité, tant du côté des organismes publics que du côté des organisations de solidarité internationale (OSI) qui se savent tous menacés par les restrictions budgétaires. D’autant que, pour emporter l’adhésion de ceux qui prônent la suppression de l’aide, de ceux qui doutent de son utilité ou de ceux qui ne sont pas convaincus de l’intérêt de coopérer, il vaut mieux proposer une alternative que seulement critiquer l’existant.

Ni inutilité définitive ni utilité inconditionnelle, cherchons une vision renouvelée de la solidarité internationale tenant compte de la géopolitique mondiale actuelle et des défis qu’elle entraîne pour l’Europe.

Repenser le logiciel

Pour passer des critiques aux propositions, en tenant compte des faiblesses et des atouts de cette aide publique au développement, citons dans le désordre, pour finir, en nous adressant prioritairement aux acteurs français pour rester dans la modestie de notre sphère d’influence, quelques pistes de renouvellement. Elles ne couvrent pas tous les aspects ni n’épuisent le sujet et méritent évidemment d’être débattues et approfondies largement et collectivement.

La solidarité internationale combine la générosité privée et l’action publique. Les deux logiques ont leur légitimité et leur autonomie, mais, dans la mesure où pour une part elles se rencontrent et se complètent, tirons parti du point de rencontre et valorisons cette forme de système hybride ou de partenariat public-privé d’intérêt général, au lieu d’opposer le caritatif généreux non gouvernemental et le stratégique intéressé gouvernemental. Autrement dit, acceptons que la solidarité internationale soit un sujet politique, ni monopolisé par les sphères dirigeantes étatiques, ni déconsidéré par les tenants d’une approche technique et pratique. La solidarité internationale combine la générosité privée et l’action publique.

Le développement a besoin de financements publics et d’investissements privés – en d’autres termes, d’une logique de subvention et d’une logique marchande. C’est comme cela que fonctionne notre société. Nous payons pour prendre les transports en commun, pour lire la presse, pour faire du sport, pour aller au spectacle, mais le prix payé est inférieur au coût parce que les pouvoirs publics ont investi des subventions. Et même les entreprises, parmi les plus grandes, bénéficient d’aides de l’État.

Depuis longtemps, il y a un secteur d’économie sociale et solidaire (mutuelles, associations, coopératives, fondations) et, depuis quelques temps, il y a des innovations (responsabilité sociale et environnementale des entreprises, fondations d’entreprises, économie circulaire, etc.) qui ont tracé un continuum entre logique « sociétale » et logique « profitable ». Dans le domaine de la solidarité, Muhammad Yunus, l’inventeur du microcrédit au Bangladesh (et actuel président), avait trouvé, avec Franck Riboud et Emmanuel Faber, deux anciens patrons de Danone, des alliés pour mettre en œuvre le « social business » : la lutte contre la pauvreté et les inégalités par une logique marchande. La suite des événements a montré que la rentabilité et la pérennité de ces « entreprises sociales » avaient besoin de financements publics pour rester fidèles à l’objectif social sans laisser « les pauvres » au bord du chemin au profit d’une clientèle plus solvable de classe moyenne. Au fond, rien d’étonnant ! L’intérêt pour l’entrepreneuriat social, de manière à ne pas opposer subvention publique et paiement du service (l’eau potable, des soins de qualité, une nourriture saine, etc.) et à ne pas confondre « activité génératrice de revenus » et création d’entreprise, a besoin que l’expérimentation se poursuive et s’approfondisse.

La solidarité entre deux parties met en œuvre légitimement des visions et des intérêts éventuellement contradictoires, qui ont besoin de s’exprimer pour trouver un terrain de compromis. Le communiqué du Comité présidentiel du développement d’avril 2025 n’hésite pas, par exemple, à dire : « Un travail sera mené pour renforcer la mobilisation conjointe des outils de soutien aux entreprises et des outils de financement du Groupe AFD, ciblant les acteurs économiques français susceptibles de se positionner sur des marchés à l’étranger ». D’où le recours à la notion de partenariat pour se substituer à celle de l’aide. Pour autant, il y a des partenariats équilibrés où l’expertise vient des deux côtés, fonctionne dans les deux sens et où on parle de cofinancement, et, par ailleurs, des partenariats qui restent déséquilibrés où expertise et financement empruntent une voie classique, de la main qui donne à celle qui reçoit ! Il est clair que, tant que l’on aura une vision de l’APD faite pour les autres, on ne pourra pas changer l’ordre des choses. Dans la lignée de l’Agenda 2030, il s’agit de bâtir des solidarités qui fonctionnent dans les deux sens au nom d’enjeux communs et de solutions à partager. Ceci permet une fécondation croisée entre les pratiques de solidarité en France et celles menées à l’international qui restent actuellement trop étanches les unes aux autres, alors que les exemples dont nous disposons montrent la pertinence de l’expression « fécondation croisée ».

La solidarité est affaire de pratiques et d’idées, de méthode et de relationnel, de décideurs et d’opérateurs. Attention à l’étanchéité de ces dichotomies et de la répartition des rôles. Le « nez dans le guidon » et la défiance vis-à-vis du travail intellectuel souvent invoqués pour justifier de privilégier l’action sur la réflexion, la technique sur la recherche, le présent sur l’histoire sont des attitudes génératrices d’erreurs. Les espaces de débat, de confrontations pluri-acteurs et de réflexions collectives qui manquent, avec les financements dont ils ont besoin, sont plus que nécessaires.

La solidarité est devenue une activité professionnelle, l’AFD a beaucoup recruté ces dernières années, y compris en attirant des jeunes travaillant dans les ONG. Car bon nombre d’associations se sont professionnalisées en acquérant une expérience plus que conséquente, mais dans des conditions difficiles vues les contraintes des relations contractuelles. En particulier avec les pouvoirs publics français et européens, mais pas seulement, avec les fondations également. Le dogmatisme du cadre logique, la tyrannie des procédures, « la gouvernance par les nombres » pour reprendre une thèse d’Alain Supiot, génèrent une bureaucratisation des organisations, facteur de coûts administratifs considérables – certes justifiée par la nécessité de rendre des comptes, mais trop souvent concentrée sur des comptes financiers et insuffisamment sur les effets des actions. Les associations sont devenues des petites entreprises, au sens de l’économie sociale et solidaire (ESS), insuffisamment reconnues comme telles, tant par les membres que les bailleurs. Le modèle économique des associations²¹ est en tension. Puisqu’elles sont des actrices reconnues de la solidarité, d’une part, les relations contractuelles devraient accepter de mieux couvrir les charges de structure pour permettre des conditions salariales attractives et une pérennité des organisations moins aléatoire. D’autre part, il faut introduire de la souplesse dans l’utilisation des financements pour faire face aux imprévus des contextes qui peuvent rendre caducs les objectifs recherchés. Il y aura un peu de « coulure » mais pas plus que maintenant. Il est préférable de s’en expliquer dans une confrontation a posteriori entre bailleurs et opérateurs, plutôt que d’avoir à « cocher des cases » pour attester que les activités ont été réalisées et les résultats prévus effectivement atteints, dans des rapports qui consomment beaucoup de temps, que peu de personnes ne lisent et encore moins n’utilisent.

La solidarité n’est plus réservée à quelques pays « du Nord », les pays « du Sud global » sont, pour certains, devenus des donateurs et des acteurs importants de la coopération internationale. La solidarité est de ce fait confrontée à des références et des modalités politiques et idéologiques qui peuvent s’opposer aux nôtres en contestant leur universalité. C’est ainsi que les droits humains peuvent être confrontés aux valeurs des cultures dites « traditionnelles », sur le statut et les violences faites aux femmes, sur le respect des différences, comme les orientations sexuelles, par exemple. Ou encore c’est ainsi que le tandem démocratie-développement est mis à mal par des modèles plus autoritaires et attractifs compte tenu de leurs résultats, la Chine étant évidemment l’exemple le plus notoire. Il faut être prêt à en débattre en étant capable de défendre notre modèle démocratique, certes en considérant la pluralité des pratiques, y compris démocratiques, mais en sachant en expliciter les piliers consécutifs : État de droit, indépendance de la justice, droits humains, liberté d’expression, modalités électorales, participation citoyenne.

Le multilatéralisme est en crise, mais il est indispensable. Ce n’est pas un terrain d’action facile à pratiquer, mais il est néanmoins dommageable quand il est ignoré. Les « petits » acteurs français que nous sommes ont devant eux l’échelon européen où se mène une politique de partenariats internationaux, soumise, elle aussi, à des remaniements importants et des complications institutionnelles n’en facilitant pas l’abord. L’action non gouvernementale dispose d’une structure, Concord, agissant à cette échelle. Coordination Sud, à travers son groupe de suivi Europe, y mène une activité conséquente. Étant donné les débats en cours et à venir sur la coordination entre les politiques française et européenne en matière de solidarité internationale, mais aussi le besoin de défendre l’attrait de la construction européenne dans la confrontation mondiale actuelle, et enfin l’enjeu pour la société civile de se faire reconnaître comme un acteur politique, il importe de renforcer notre implication dans cette part du multilatéralisme.

Nous avons besoin de repenser l’aide au développement, ce qui passe par une alternative au terme d’« aide » pour caractériser le renouvellement des pratiques et des politiques de solidarité.

Celui de « partenariat », utilisé depuis un certain temps, reste pertinent tout en étant souvent galvaudé, car il recouvre majoritairement des relations insuffisamment équilibrées. De même, le terme de « solidarité », qui a son élégance, reste le plus souvent synonyme d’une approche humanitaire, certes justifiée pour faire face aux malheurs du monde, mais fonctionnant trop dans un seul sens. Le terme de « coopération » a longtemps été attaché au « ministère de la Coopération » qui, jusqu’en 1998, était en charge des relations franco-africaines et de ce fait souvent entaché par les dérives de certaines de ces relations. Peut-être que, le temps aidant, ce mauvais souvenir s’estompe, car ce terme nous semble être le bon : notre ambition est bien d’agir ensemble, de mettre en commun des pratiques et des résultats. Donnons donc à ce terme une seconde vie et considérons qu’il s’agit de passer de l’aide à une véritable coopération, basée sur la recherche d’enjeux communs ou pour le moins partagés, en faveur d’un monde régulé, soucieux d’écologie et de justice. « Pas de paix durable sans justice sociale », clamait la Déclaration de Philadelphie en 1944 ; n’est-elle pas à nouveau d’actualité ?

1
Marc Lévy est l’auteur de Faut-il aider les autres ? Repenser la solidarité pour la renouveler, Paris, L’Harmattan, 2023.
2
Charlottes d’Ornellas, « Où va l’argent de l’aide publique au développement ? », Le JDD, 23 février 2025.
3
Julien Bouissou, « L’effrondrement de l’aide au développement fait vaciller le modèle de coopération internationale », Le Monde, 28 mars 2025.
4
Publication des chiffres de l’Aide publique au développement 2023 de l’OCDE : Oxfam dénonce une baisse terrible alors que les besoins explosent, communiqué de presse, Oxfam France, 11 avril 2024.
5
Mais l’AFD, qui fonctionne pour partie comme une banque qui prête aux gouvernements et aux entreprises étrangères grâce à une capacité d’emprunt sur les marchés internationaux et à une garantie de la Direction du Trésor, met en avant son « effet de levier » : avec une contribution de 2,5 milliards d’euros de l’État en 2023, l’Agence annonce une activité financière de 14 milliards d’euros, donc au total un volume de prêts plus important que celui des seuls prêts financés par l’aide publique. Voir Olivier Blamangin, Stratégie prêts-dons de la France en matière d’APD : quelle cohérence avec ses objectifs de solidarité internationale ?, Coordination Sud, novembre 2022.
6
Le ministre délégué a récemment donné des chiffres un peu différents : 57% en bilatéral, soit 7,8 milliards d’euros et 43% en multilatéral, soit 6,1 milliards. Donc un total d’APD en 2023 de 13,9 milliards. Voir Déclaration de M. Thani Mohamed Soilihi, ministre délégué, chargé de la francophonie et des partenariats internationaux, sur l’aide publique au développement, Assemblée nationale, 27 mars 2025.
7
Ces chiffres, en pourcentage de l’aide totale, sont ceux de 2023, arrondis pour donner un ordre de grandeur.
8
Le monde des fondations est en évolution. Voir la recherche à ce sujet engagée par le Philanthropy and social sciences program (PSSP), mais aussi le récent débat organisé par l’Institut du monde associatif sur la relation entre générosité privée et associations (8 avril 2025) et, entre autres, le livre de Marc Lévy, La philanthropie peut-elle influencer le capitalisme, ou l’inverse, ou les deux ?, Neuilly-sur-Seine, Atlande, 2018.
9
Groupe de haut niveau sur les flux financiers illicites en provenance d’Afrique, Commission économique pour l’Afrique, Flux financiers illicites, ONU, 2015.
10
Laurence Caramel, « La fuite illicite de capitaux dépasse 75 milliards d’euros par an en Afrique », Le Monde, 28 septembre 2020.
11
Julien Bouissou, « L’effondrement de l’aide au développement fait vaciller le modèle de coopération internationale », Le Monde, 29 mars 2025.
12
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), Direction générale du Trésor, ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique.
13
Julien Meimon, En quête de légitimité : le ministère de la Coopération (1959-1999), thèse de doctorat, université de Lille 2, 2005.
14
Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement.
15
Il aurait été supprimé en 2022, sans qu’on ait pu vérifier l’information.
16
Voir l’avis du 22 septembre 2016 et ses préconisations.
17
Citons les derniers : Hervé Berville, Modernisation de la politique partenariale de développement, Assemblée nationale, août 2018 ; Bérengère Poletti et Rodrigue Kokouendo, Rapport d’information sur l’aide publique au développement, Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, 12 juin 2018 ; Bruno Fuchs et Michèle Tabarot, Rapport d’information sur les relations entre la France et l’Afrique, Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, 8 novembre 2023 ; Michel Canévet et Raphaël Daubet, Rapport d’information sur l’aide alimentaire dans le cadre de l’aide publique au développement, Commission des finances du Sénat, 10 juillet 2024.
18
XVII^e législature, Session ordinaire de 2024-2025, Première séance du jeudi 27 mars 2025, Assemblée nationale.
19
XVII^e législature, Session ordinaire de 2024-2025, Première séance du jeudi 27 mars 2025, Assemblée nationale.
20
Ibid., réponse à Guillaume Bigot. XVII^e législature, Session ordinaire de 2024-2025, Première séance du jeudi 27 mars 2025, Assemblée nationale.
21
« Les modèles socio-économiques des associations de solidarité internationale, 2016 > 2020 », Coordination Sud, avril 2022.

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